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英国登录建筑保护政策特点分析
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内容提示：作为英国建筑遗产保护体系的重要组成部分,登录建筑制度创新性地涵盖了起源、类型多样的庞大的建筑遗产,对其进行了严格而系统的保护。与其它采取类似建筑遗产保护制度的国家相比,英国的这种保护制度无论在涵盖建筑遗产的数量、类型上还是保护力度和效果上,即在保护的质和量上的显著成就都堪称典范。英国登录建筑保护政策在三个方面保持平衡的特点可以部分解释其成功的动因。
一、引言
建筑遗产作为文化遗产的重要组成部分已受到当代各国保护机构的高度重视。英国实行将重要建筑遗产登录进行保护的制度,即登录建筑保护制度(ListedBuildingConservationSystem)。将重要建筑遗产以登记、注册的方式进行保护不是英国的首创也不是英国的特权:采取类似的保护制度有早于英国50年就开始的法国和现今的日本、美国和中国等国。然而英国登录建筑保护数量之多(截至2006年,约500,000件,平均每平方公里2件,远远超出美国的80,000件,日本的3,588件[1]),保护类型之广,保护效果之好(因状态不好允许被彻底销毁的建筑从1977年的306件锐减至2005年的49件[2];处于危险状态的建筑物比例也锐减),所得到的保护资金之多(见表1)都世所瞩目。笔者认为英国一系列登录建筑保护政策法规之所以能够行之有效在于其在三个方面保持了微妙的平衡。（参考《建筑中文网》）
表1 实行建筑遗产登录制度的主要国家中央政府对遗产保护的投资[3]
二、中央与地方的平衡
英国是一个单一制国家,从中央与地方的权力划分看,实行中央统一集权。这在登录建筑保护的政策中得到了鲜明的体现。
英国的整个遗产保护包括建筑遗产由单一的中央政府部门负责:管辖部门从1970年开始为环境部,1992年由国家遗产部所接替,其在1997年被更名为文化、媒体和体育部,进行统一规划。而此部大臣决定对具体哪些有建筑特色或历史意义的特殊建筑物予以登录,集结成册,进行保护;他还对一些重要登录建筑的“登录建筑许可”(LBC:ListedBuildingCon-sent)拥有决策权(包括所有I级和II*级登录建筑),从而具有准司法性质(quasi-judicialfunction)。大臣所代表的中央政府部门负责资金投放,制定宏观法规政策;其责令英国遗产(EnglishHeritage)对所有国有的I级和II*级登录建筑进行直接管理。
尽管中央政府稳坐于登录建筑保护金字塔的顶部,它从来不吝于将权力下放给地方规划部门(localplanningauthori-ties)。事实上,是各地方规划部门走在登录建筑保护的第一线,负责依法对登录建筑的改造进行管理、实施法律监督;众多的登录建筑保护也是纳入到《城乡规划法》(Town&CountryPlanningAct)里。由于便利性和知情力,地方规划部门可以更好地考察、管理和监督其辖区内的登录建筑,也是由地方规划部门决定占全部登录建筑94%的II级建筑能否获得LBC和各种财政补贴。
所以总的来说,英国的登录建筑保护工作在中央和地方部门间权责分明,各尽其职,将效用发挥到最大。
三、限制与奖励的平衡
英国登录建筑保护政策的第二种平衡存在于严格的法律限制和优越的政策惠制之间。
在英国,有建筑特色或历史意义的特殊建筑物一旦上了登录册,就意味着其正式受到法律保护。1968年的《城乡规划法》首次引入了“登录建筑许可”制度;在1990年的《城乡规划法》第7章中规定,“除非得到允许,没有人可以实施或导致对建筑物进行任何形式的损毁、改造或扩建,如果这些行为影响到了建筑物的建筑特色或历史意义。”即使是建筑拥有者也不例外。对登录建筑进行超过任何115?的改建、扩建或拆除,外观和内部的变更等都须得到地方规划部门的许可(即LBC)。任何违规行为都在相关法律中有严格而明确的处罚措施。对处于需要维修状态的登录建筑,有的所有者为得到LBC而采取消极手段对其置之不理,或由于其它原因无力对其进行维护和修缮,此时地方规划部门可以对业主发出“修缮通知”(RepairNotice)。根据1990年《规划(登录建筑和保护区)法》第47和48章,如果两个月内业主没有进行修缮,地方规划部门可强制执行修缮并要求业主提供所需费用或依法对建筑进行强制购买并将其估价后卖给愿意承担修缮责任者。因此,以保护人权和强调私有财产神圣而不可侵犯著称的英国,城市规划和建筑保护的公共权凌驾于建筑物所有者的所有权之上,登录建筑在法律框架下得到了严格而切实的保护。
但是,如果拥有登录建筑只意味着负担和责任的话,业主的保护热情必然会受到冲击,保护行动也会因而受阻。因此,英国政府除了大量直接的财政拨款外,还给与了建筑所有人以多样的政策优惠,从而分担其经济压力。许多法律提供了有关登录建筑的补贴费用(grants):如1953年的《历史建筑和古迹法》提供了业主维修费用和地方规划部门强制购买的费用(第3和47章);1980的《国家遗产法》的第3章提供购买、维持和保护登录建筑的费用等等。相关法律还提供了税收方面的优惠政策(taxationincentives):如1979年的《资本利得税法》规定如果是将登录建筑赠送给信托公司,相关的资本利得税可得到减免(第29、53和54章);1983年的《增值税法》规定如果是有关登录建筑保护的服务或买卖活动,可以得到零增值税的优惠(第5章)。这些政策法规保证了私人所有的登录建筑能够为了国家利益而被妥善保护。
英国政府是一手挥舞大棒,一手拿着胡萝卜(stickandcarrot),严格的法律限制和优越的政策惠制相辅相成,缺一不可:没有前者,登录建筑的保护没有切实的法律依据;没有后者,公众的保护热情无法长久。
四、保护与开发的平衡
建筑遗产保护一直存在关于保护与再利用的争论。建筑遗产改动应该被最小化以保持其原真性,这在1964年的《威尼斯宪章》里已经被确认。保护的目的应该是“维持其作为历史物件和艺术品的真实物质证据”[4]。但另一方面,与博物馆里陈列的展品不同,建筑遗产作为建筑物具有使用价值,其要“赢得自己的存在意义,就要对当代有积极作用,而不是一种消极的限制”[5]。在似乎是矛盾的登录建筑的保护与开发再利用之间,英国人也试图找到平衡点。相对于前两项平衡的界限分明和容易实施,这第三项两者之间的关系较为微妙。
一方面,英国法律政策中对登录建筑的保护非常严格,1990年《规划(登录建筑和保护区)法》第16章规定“是否准予LBC,地方规划部门和(中央部门)大臣必须特殊考虑到保护其任何有关建筑特色和历史意义的特点(不受到影响)”。对于登录建筑整体或重要部分的拆除,1987年的《通知:8/87:历史建筑和保护区———政策和程序》规定这种拆除“只有在任何一种延续其现有使用价值和尝试其其它用途的努力无效之后才能被批准(89段)”;批准时需考虑“建筑物的重要性,建筑特色和历史意义,建筑物现在的状况,维修和保护的费用,建筑物其它可能的用处等(90段)”,否则LBC将被拒绝。英国煤气公司曾申请拆除其所有的一座登录建筑,经过考察,巡视员认为“从其外在设计和工艺角度考虑,其具有建筑特色…其结构基本完好…经过修复前景将非常乐观”。因此,环境部大臣驳回了其LBC申请。(APP/5098/A/75/3580)英国陶顿市政府未经许可,将其所有的一处登录建筑的风干了的粘土瓦片用机器生产的当代工艺的水泥瓦片替代,环境部大臣认为“这项举动是违法的…严重影响了建筑物的特点…LBC将不被准予。”(APP/5034/80/08935)即使在LBC被准予的情况下,经常还有许多苛刻的条件被附加以保证建筑物的特色不被破坏,即保持其原真性。
但是,英国的登录建筑保护绝不是冻结式的。上文提到要拆除登录建筑必须保证其它可行性用途的尝试,那些尝试必然会带来对建筑物的改动,但是只要这些改动不影响其建筑特色和历史意义,LBC仍然会被准予,而且准予的例子不胜枚举。一座史塔福郡的登录建筑申请LBC将马厩转为住宅,巡视员认为“这种转化是在不损害整体建筑物特点的情况下保证和改善了马厩的结构,因而应批准LBC”。(App/5373/A/79/11330)而哥比亚的一座登录建筑在取得LBC时附加条件要求用与现存的排水设备设计相似的铸铁部件进行修护,而实际工程中采用了塑料部件,针对这种“违法行为”,巡视员认为这是出于“经济和实用考虑”,环境部大臣也认为这个举措“没有太大影响,与原有结构十分协调但是效果更好更持久”,因而没有追究责任,反而将原有LBC的附加条件予以撤销。(APP/R0905/E/84/800327)[6]。
由此看来,在登录建筑的保护与开发再利用的平衡间,英国政策的微妙处就在于掌握了一个适当的尺度:对建筑物的改动是否影响到了其建筑特色和历史特点。当然这个尺度在实际中非常难以把握,这就是为什么英国设立了一个政府之外的,由专家组成、非赢利性的法人“英国遗产”,其与六个遗产保护友好团体对登录建筑保护提供重要意见。
建筑遗产作为文化遗产的重要组成部分已受到当代各国保护机构的高度重视。英国实行将重要建筑遗产登录进行保护的制度,即登录建筑保护制度(ListedBuildingConservationSystem)。将重要建筑遗产以登记、注册的方式进行保护不是英国的首创也不是英国的特权:采取类似的保护制度有早于英国50年就开始的法国和现今的日本、美国和中国等国。然而英国登录建筑保护数量之多(截至2006年,约500,000件,平均每平方公里2件,远远超出美国的80,000件,日本的3,588件[1]),保护类型之广,保护效果之好(因状态不好允许被彻底销毁的建筑从1977年的306件锐减至2005年的49件[2];处于危险状态的建筑物比例也锐减),所得到的保护资金之多(见表1)都世所瞩目。笔者认为英国一系列登录建筑保护政策法规之所以能够行之有效在于其在三个方面保持了微妙的平衡。（参考《建筑中文网》）
表1 实行建筑遗产登录制度的主要国家中央政府对遗产保护的投资[3]
二、中央与地方的平衡
英国是一个单一制国家,从中央与地方的权力划分看,实行中央统一集权。这在登录建筑保护的政策中得到了鲜明的体现。
英国的整个遗产保护包括建筑遗产由单一的中央政府部门负责:管辖部门从1970年开始为环境部,1992年由国家遗产部所接替,其在1997年被更名为文化、媒体和体育部,进行统一规划。而此部大臣决定对具体哪些有建筑特色或历史意义的特殊建筑物予以登录,集结成册,进行保护;他还对一些重要登录建筑的“登录建筑许可”(LBC:ListedBuildingCon-sent)拥有决策权(包括所有I级和II*级登录建筑),从而具有准司法性质(quasi-judicialfunction)。大臣所代表的中央政府部门负责资金投放,制定宏观法规政策;其责令英国遗产(EnglishHeritage)对所有国有的I级和II*级登录建筑进行直接管理。
尽管中央政府稳坐于登录建筑保护金字塔的顶部,它从来不吝于将权力下放给地方规划部门(localplanningauthori-ties)。事实上,是各地方规划部门走在登录建筑保护的第一线,负责依法对登录建筑的改造进行管理、实施法律监督;众多的登录建筑保护也是纳入到《城乡规划法》(Town&CountryPlanningAct)里。由于便利性和知情力,地方规划部门可以更好地考察、管理和监督其辖区内的登录建筑,也是由地方规划部门决定占全部登录建筑94%的II级建筑能否获得LBC和各种财政补贴。
所以总的来说,英国的登录建筑保护工作在中央和地方部门间权责分明,各尽其职,将效用发挥到最大。
三、限制与奖励的平衡
英国登录建筑保护政策的第二种平衡存在于严格的法律限制和优越的政策惠制之间。
在英国,有建筑特色或历史意义的特殊建筑物一旦上了登录册,就意味着其正式受到法律保护。1968年的《城乡规划法》首次引入了“登录建筑许可”制度;在1990年的《城乡规划法》第7章中规定,“除非得到允许,没有人可以实施或导致对建筑物进行任何形式的损毁、改造或扩建,如果这些行为影响到了建筑物的建筑特色或历史意义。”即使是建筑拥有者也不例外。对登录建筑进行超过任何115?的改建、扩建或拆除,外观和内部的变更等都须得到地方规划部门的许可(即LBC)。任何违规行为都在相关法律中有严格而明确的处罚措施。对处于需要维修状态的登录建筑,有的所有者为得到LBC而采取消极手段对其置之不理,或由于其它原因无力对其进行维护和修缮,此时地方规划部门可以对业主发出“修缮通知”(RepairNotice)。根据1990年《规划(登录建筑和保护区)法》第47和48章,如果两个月内业主没有进行修缮,地方规划部门可强制执行修缮并要求业主提供所需费用或依法对建筑进行强制购买并将其估价后卖给愿意承担修缮责任者。因此,以保护人权和强调私有财产神圣而不可侵犯著称的英国,城市规划和建筑保护的公共权凌驾于建筑物所有者的所有权之上,登录建筑在法律框架下得到了严格而切实的保护。
但是,如果拥有登录建筑只意味着负担和责任的话,业主的保护热情必然会受到冲击,保护行动也会因而受阻。因此,英国政府除了大量直接的财政拨款外,还给与了建筑所有人以多样的政策优惠,从而分担其经济压力。许多法律提供了有关登录建筑的补贴费用(grants):如1953年的《历史建筑和古迹法》提供了业主维修费用和地方规划部门强制购买的费用(第3和47章);1980的《国家遗产法》的第3章提供购买、维持和保护登录建筑的费用等等。相关法律还提供了税收方面的优惠政策(taxationincentives):如1979年的《资本利得税法》规定如果是将登录建筑赠送给信托公司,相关的资本利得税可得到减免(第29、53和54章);1983年的《增值税法》规定如果是有关登录建筑保护的服务或买卖活动,可以得到零增值税的优惠(第5章)。这些政策法规保证了私人所有的登录建筑能够为了国家利益而被妥善保护。
英国政府是一手挥舞大棒,一手拿着胡萝卜(stickandcarrot),严格的法律限制和优越的政策惠制相辅相成,缺一不可:没有前者,登录建筑的保护没有切实的法律依据;没有后者,公众的保护热情无法长久。
四、保护与开发的平衡
建筑遗产保护一直存在关于保护与再利用的争论。建筑遗产改动应该被最小化以保持其原真性,这在1964年的《威尼斯宪章》里已经被确认。保护的目的应该是“维持其作为历史物件和艺术品的真实物质证据”[4]。但另一方面,与博物馆里陈列的展品不同,建筑遗产作为建筑物具有使用价值,其要“赢得自己的存在意义,就要对当代有积极作用,而不是一种消极的限制”[5]。在似乎是矛盾的登录建筑的保护与开发再利用之间,英国人也试图找到平衡点。相对于前两项平衡的界限分明和容易实施,这第三项两者之间的关系较为微妙。
一方面,英国法律政策中对登录建筑的保护非常严格,1990年《规划(登录建筑和保护区)法》第16章规定“是否准予LBC,地方规划部门和(中央部门)大臣必须特殊考虑到保护其任何有关建筑特色和历史意义的特点(不受到影响)”。对于登录建筑整体或重要部分的拆除,1987年的《通知:8/87:历史建筑和保护区———政策和程序》规定这种拆除“只有在任何一种延续其现有使用价值和尝试其其它用途的努力无效之后才能被批准(89段)”;批准时需考虑“建筑物的重要性,建筑特色和历史意义,建筑物现在的状况,维修和保护的费用,建筑物其它可能的用处等(90段)”,否则LBC将被拒绝。英国煤气公司曾申请拆除其所有的一座登录建筑,经过考察,巡视员认为“从其外在设计和工艺角度考虑,其具有建筑特色…其结构基本完好…经过修复前景将非常乐观”。因此,环境部大臣驳回了其LBC申请。(APP/5098/A/75/3580)英国陶顿市政府未经许可,将其所有的一处登录建筑的风干了的粘土瓦片用机器生产的当代工艺的水泥瓦片替代,环境部大臣认为“这项举动是违法的…严重影响了建筑物的特点…LBC将不被准予。”(APP/5034/80/08935)即使在LBC被准予的情况下,经常还有许多苛刻的条件被附加以保证建筑物的特色不被破坏,即保持其原真性。
但是,英国的登录建筑保护绝不是冻结式的。上文提到要拆除登录建筑必须保证其它可行性用途的尝试,那些尝试必然会带来对建筑物的改动,但是只要这些改动不影响其建筑特色和历史意义,LBC仍然会被准予,而且准予的例子不胜枚举。一座史塔福郡的登录建筑申请LBC将马厩转为住宅,巡视员认为“这种转化是在不损害整体建筑物特点的情况下保证和改善了马厩的结构,因而应批准LBC”。(App/5373/A/79/11330)而哥比亚的一座登录建筑在取得LBC时附加条件要求用与现存的排水设备设计相似的铸铁部件进行修护,而实际工程中采用了塑料部件,针对这种“违法行为”,巡视员认为这是出于“经济和实用考虑”,环境部大臣也认为这个举措“没有太大影响,与原有结构十分协调但是效果更好更持久”,因而没有追究责任,反而将原有LBC的附加条件予以撤销。(APP/R0905/E/84/800327)[6]。
由此看来,在登录建筑的保护与开发再利用的平衡间,英国政策的微妙处就在于掌握了一个适当的尺度:对建筑物的改动是否影响到了其建筑特色和历史特点。当然这个尺度在实际中非常难以把握,这就是为什么英国设立了一个政府之外的,由专家组成、非赢利性的法人“英国遗产”,其与六个遗产保护友好团体对登录建筑保护提供重要意见。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201101/14699.htm
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