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论区域公共管理的制度创新
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内容提示：在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下，我国区域性公共问题急剧滋生起来，由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏，摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失，建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此，文章分析了区域公共问题的滋生及其成因，剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺
摘 要：在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下，我国区域性公共问题急剧滋生起来，由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏，摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失，建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此，文章分析了区域公共问题的滋生及其成因，剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺失，并探讨了创新区域公共管理制度的政策建议。（参考《建筑中文网》）
关键词：区域公共问题；区域公共管理；制度缺失；制度创新
从历史的层面说，自伍德罗？威尔逊（Wilson，1887）以来，公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学，在其百多年的演进和流变历程中，始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派，甚至出现“理论丛林”的局面；而公共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来，为了适应国内外公共管理环境的权变需求，也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色，本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来，伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速，传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，一种有别于全球治理（国际公共管理）、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理，正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题，因而它区别于传统的“行政区行政”②，对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
（一）全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来，公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前，人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代，诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面，伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变，加之作为政治目的的区域化进程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题，依靠民族国家的内部力量已经无法解决，必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面，全球化和区域化的发展，使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖，由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题，如“新 柔廖”次区域（新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域）的合作供水问题，“图门江流域”次区域（中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域）的经贸关系、公共安全、政治合作问题，“澜沧江湄公河地区”（大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国）的经济、政治、社会、文化领域合作，“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
（二）市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间，中国长期实行高度集权的中央计划经济体制，政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来，特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来，国内的分权化改革和市场化进程在不断推进，迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境；而2001年中国正式加入WTO，更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨，需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成，有利于调动地方行动主体（包括地方政府）发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题，比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域， 而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
（三）工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升，由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在：
1.城乡二元结构问题。中国是一个有着 2000多年农耕历史的国家，目前占社会六成以上的人口是农民，因此，农村城市化的压力巨大，解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来，中国的城乡二元结构问题，从某种意义上说，是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异，进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看，转型时期的城乡二元结构问题，非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究，比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题，等等。
2. 行政区划变革问题。从历史发展的角度看，中国几千年来，行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来，在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下，我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说，行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程，其中隐藏着多维的利益博弈关系，牵涉到公共管理的深层次症结。因此，需要加强公共管理学科视野的研究。
3.流域治理问题。从自然区域的角度看，流域是一种整体性极强的区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，特别是上下游间的相互关系密不可分。但是，从行政区域的角度看，流域又是不完整的，它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此，流域治理的公益要求（如环境保护、产业协调、城市规划等）与地方政府的功利动机（主要是经济发展、财税指标、后发困境等）之间，存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之，流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。
（四）现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看，从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设，再到改革开放以来的区域非均衡协调发展，近代以来的百多年间，我国的现代化事业历经艰辛，迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑，由于中国是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化诸强相比，我国的综合现代化水平还很低，仍基本处于“经典现代化 ”发展阶段；与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比，更有天壤之别。尤为突出的是，中国是一个严重非均衡发展的国家，其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有：
1.国内的东、中、西部之间，在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显，形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。
2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境，已经凸显出“问题区域”的态势。
3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观，与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。
4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出，尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为，从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看，在某种意义上可以说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战，处理和解决好了上述一系列区域性公共问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200809/11749.htm
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