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松辽流域水资源管理发展与改革的探讨
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内容提示：针对松辽流域水资源管理现状和当前形势，按照贯彻落实科学发展观，建设节水型社会的要求，水政水资源处对松辽流域水资源管理发展和改革中所面临的问题进行了分析和研究，提出了松辽流域今后一段时期，以建立水权管理制度和探索实践水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理模式为主要内容的工作目标和任务，为松辽流域水资源管理和改革提供具有方向性的工作思路。
针对松辽流域水资源管理现状和当前形势，按照贯彻落实科学发展观，建设节水型社会的要求，水政水资源处对松辽流域水资源管理发展和改革中所面临的问题进行了分析和研究，提出了松辽流域今后一段时期，以建立水权管理制度和探索实践水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理模式为主要内容的工作目标和任务，为松辽流域水资源管理和改革提供具有方向性的工作思路。（参考《建筑中文网》）
l、松辽流域水资源管理面临的形势
1.1 需求分析
水资源作为人类社会发展的基础性自然资源、战略性经济资源和公共性社会资源，是实现社会发展目标的重要支撑。在我国水资源短缺的现实情况下，如何通过提高水资源管理水平，以实现提高资源利用效率和效益，改善生态环境，增强可持续发展能力，实现人水和谐，是当前我们所面临的重要课题。
（1）全面建设小康社会的发展目标对流域水资源管理提出了高要求
党的十六大报告，提出了全面建设小康社会的奋斗目标，继续将水利放在国民经济基础设施建设的首位，对抓紧解决部分地区水资源短缺问题等提出了明确的要求。松辽流域物产丰富，是国家的粮食、能源、木材、轻重工业产品、畜牧产品等的主要或重要基地，同时，松辽流域也是城市发达、人口稠密、自然生态环境较好、地理位置十分重要的区域，为国家的建设和安全作出了巨大贡献。与丰富的物产资源相比，松辽流域的水资源仍十分短缺，人均水资源量占全国人均的2／3，耕地亩均水资源量占全国亩均的l／3，且由于水资源时空分布不均，给开发利用造成很大难度。在加强水利基础设施建设的同时，如何使有限的水资源保障全流域的供水安全、饮水安全、粮食安全及生态环境用水安全，进而支撑松辽流域全面建设小康社会的奋斗目标，是对流域的水资源管理提出的更高要求。
（2）科学发展观对水资源管理工作提出了新的要求
十六届三中全会提出了
（3）宏观经济发展战略和经济体制改革要求水资源管理思路要调整
党的十六届三中全会提出了振兴东北地区等老工业基地的重大战略决策。水利是国民经济的命脉，是国民经济和社会发展重要的基础设施，在振兴老工业基地过程中具有重要的支撑和保障作用。目前东北地区水利发展滞后经济社会发展需求，随着老工业基地振兴战略的逐步实施，东北老工业基地对供水安全、防洪安全、生态环境安全的要求越来越高，水利将面临新的形势与挑战。这种新形势和新挑战决定了流域水资源管理思路要进行必要的调整。
（4）建设节水型社会要求水资源管理体制必须改革
节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制，实现流域水资源统一管理和区域涉水事务的统一管理，是建设节水型社会重要的体制保障。而现行的推动节水的做法主要是依靠行政措施来实现，因此，必须通过水资源管理体制的改革才能满足建设节水型社会的要求。
（5）推进依法治水进程需要强化流域水资源统一管理
新《水法》的颁布为依法治水和依法管水提供了重要的法律保证。《水法》第十二条明确规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。要实现对水资源进行合理开发、优化配置、科学管理、全面节约、有效保护，必须建立统一、权威、高效的水资源管理体系，加强流域和区域水资源的统一管理。要求我们深化水资源管理体制改革，建立符合自然规律和经济社会发展规律的水资源统一管理体制。以流域为单元实行水资源统一管理，统筹区域范围内水资源管理和统筹考虑城乡涉水事务。提高水资源的利用效率和水环境的承载能力，满足全面建设小康社会对水资源的需求。
1.2 现状分析
（1）流域水资源管理现状
在流域机构成立前，松辽流域水资源由各省区进行条块分割式的管理。随着经济社会发展对水资源的需求增大，松辽流域用水开始出现区域的不平衡。1982年松辽水利委员会成立，标志着松辽流域水资源统一管理的开始。松辽水利委员会是水利部在松花江、辽河流域和东北地区国际界河（湖）及独流入海河流区域内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责。在水资源管理方面，主要负责《水法》等有关法律法规的实施和监督检查，拟订流域性的水利政策法规，职权范围内的水行政执法监察、调处省际水事纠纷，统一管理流域水资源（包括地表水和地下水）等。1988年《中华人民共和国水法》的颁布施行和以后的一系列水法规、规章的出台，流域水资源管理职能得到进一步强化。经过二十多年的努力，松辽流域基本形成了流域机构宏观水资源管理与四省（自治区）区域具体管理相结合的水资源管理格局，并取得了令人瞩目的成就。
（2）水资源管理取得的主要成就
①水政执法监察队伍得到加强，水事纠纷调处工作取得很大成效
目前，流域机构和省区都已成立了水政执法监察队伍，通过培训、考核和在实际执法中的锻炼，已经初步形成了一支组织完整，人员齐、素质高，装备精良的水行政执法监察队伍，为依法行政提供强有力的队伍保障，有效地维护了流域正常的水事秩序。
随着经济社会的持续、快速发展，各地区对水资源的需求不断加大，水污染也日益加重，导致用水紧张的矛盾日益突出。松辽流域内省际之间， 由于水资源短缺和水污染而产生的水事纠纷事件时有发生，如老哈河、通榆滞留洪水、诺敏河及霍林河水资源利用开发等水事纠纷。松辽委通过法律宣传、行政协调、制定规约、编制规划等多种调处手段，这些水事纠纷得到了很好的解决。
②取水许可制度实施和建设项目水资源论证工作进展顺利
为切实履行国家对水资源的所有权，加强水资源统一管理，国家于1993年颁布施行了取水许可制度。目前，松辽流域共已颁发取水许可证14万个，许可水量约为940亿立方米。为促进水资源的优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水要求，从2002年起，国家又施行了建设项目水资源论证制度，这项工作是取水许可审批的主要技术依据，截至到2003年底，全流域共进行水资源论证42项。这些工作的顺利开展是实现流域水资源承载能力与经济规模相协调，以水资源基本状况来指导水资源的合理开发与有效配置的重要手段和有效措施。
③区域水务管理体制改革进展迅速
近几年，按照党中央、国务院提出的新时期治水方针和水利部党组提出的治水新思路，松辽流域城市水务管理体制改革不断深化，运行机制不断健全，对进一步加强水资源统一管理，实现从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，有效支撑经济社会可持续发展起到了积极的促进作用。松辽流域县以上行政区共有223个，目前已实行水务管理体制改革的有123个，占总数的55%。其中，黑龙江省全部实行了水务管理体制改革；吉林省改革3个，占本省的6%；辽宁省改革14个，占本省的24%；内蒙古东四市（盟）改革27个，占本地区的73%。
④水资源管理法规体系建设不断完善
松辽流域的水法规体系建设取得了很大的成就，迄今为止，松辽委和四省区共已颁布法规、规章和规范性文件90余项，大大的丰富了流域的水法规体系，为更好的管理流域水资源提供了法律依据。
1.3 存在问题分析
（1）流域水资源统一管理体制未能有效形成
由于计划经济体制的后遗症，松辽流域部分与水相关的管理职能仍然散落在相关部门，例如：城建部门对部分城市地下水、城市排水、城市污水设施的管理；环保部门对水污染防治的管理；国土资源部门对地下水、矿泉水开发和经营权的管理等。这种分散管理体制在一定程度上使流域水资源统一管理流于形式。
（2）水权不明晰，制约水资源的合理配置
长期以来，松辽流域的水资源配置一直采用计划经济的手段，水管理体制中缺乏水市场对资源配置的作用，水资源权属不明晰，水交易和水市场未能形成，水资源短缺与无序开发和浪费并存，人与自然环境争夺资源带来严重的生态问题，造成了上下游、左右岸、干支流之间的用水矛盾。
（3）缺乏科学、合理的水价机制
在现代水资源管理体制中，水价是管理的手段，水价对水资源的配置和管理起着重要的导向作用。我国现行的水价形成机制不合理，
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200609/6643.htm
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