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是垫资禁令还是松绑信号-对四部委《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》引发的思考
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内容提示：新年伊始，国家建设部、发改委、财政部、中国人民银行等四部委联合出台了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，这一直接关系到政府投资项目开发、建设的政策“禁令”，已引起了业内的极大关注。尽管垫资承包工程的合法性一直是社会争论的一个焦点，但
新年伊始，国家建设部、发改委、财政部、中国人民银行等四部委联合出台了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，这一直接关系到政府投资项目开发、建设的政策“禁令”，已引起了业内的极大关注。（参考《建筑中文网》）
尽管垫资承包工程的合法性一直是社会争论的一个焦点，但在目前的工程建设市场上，垫资承揽工程早已见怪不怪，有的作为招投标的条件，甚至写入了补充合同。一些企业老总也都公开表示，垫资承包尽管不符合法律法规，但市场的行情就是这样的，企业不适应这个市场就很难生存。这次四部委《通知》严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设，从表面上看，其背景是以清理政府项目工程款拖欠为源头，也正是国务院副总理曾培炎2005年12月13日主持召开的第三次全国清理建设领域拖欠工程款电视电话会议后，重点解决政府投资项目拖欠工程款问题的进一步举措。这在《通知》中已表述得十分明确：“近年来，一些地方政府和部门要求建筑业企业以带资承包的方式建设新的工程项目；同时也有一些建筑业企业以承诺带资承包作为竞争手段，承揽政府投资项目。上述行为严重干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序，同时由于超概算资金落实难度大，造成了拖欠工程款和农民工工资。”但一些业内资深专家认为，从深层次上去理解这一《通知》，还是读出了许多值得行业人士关注的信号。
首先，这次《通知》明令禁止政府投资项目使用带资承包，将业内争议颇多的“垫资”问题限制在政府投资项目。从法律意义上来认识，是否意味着垫资承包方式全面放开前的“禁令”？一位长期从事工程法律服务的资深人士分析认为，尽管这个《通知》的真实目的和影响还很难拿出一致的意见，但是有一点是肯定的，那就是这个《通知》其实是放开了以前“垫资承包”的禁令。因为在四部委的《通知》中，已明确废除了1996年的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，这就十分明确地表明，对政府投资的项目，现在仍然禁止带资承包，而从法律意义上来判断，对非政府投资项目，可以使用“带资承包”方式。
其次，《通知》严禁政府项目带资承包，业内人士议论颇多的是，会否对目前一些政府项目市场化运作的投资方式产生影响，尤其是业内都非常关注的BT模式。在《通知》中已明确，采用 BOT、BOOT、BOO 方式建设的政府投资项目可不适用。这就表明，运用市场化的投资项目，国家还是提倡与鼓励的。而焦点在BT模式是否属带资承包之列？对于这个争论，一些人士有不同的看法。
一种观点认为，BT模式不同于带资承包。所谓BT，即“建设——移交”。持这种观点者认为，BT模式相当于以前的变资建设，企业直接与政府进行谈判协商，投资建设工程，项目建成之后，把工程交给政府。政府在此过程中支付建设资金和利息。与带资承包的不同点在于，BT模式下，项目的产权属开发企业，只有将工程交给政府，政府将工程款支付给企业后，该项目的产权才发生变化。而带资承包则不同，项目从开始到完成，其产权均属政府的。
另一种看法则是对BT模式持否定态度，认为BT模式与带资承包没有本质的区别，它不象BOT模式，建设——经营——移交，开发企业通过若干年的经营，把项目投资的钱赚回来。少了一个经营环节后，只是借着所谓BOT模式的变种，翻出了带资承包的新花样而已。而且，BT模式规避了政府投资项目均要进行公开招标的法定环节，不光是合法性存在问题，其背后的暗箱，会成为滋生腐败的温床。因而，《通知》所说的带资承包，也应该包括 BT模式。
无论如何，有一点是肯定的，那就是《通知》的根本是要禁止地方政府不顾物力财力的盲目投资冲动，转变发展模式，进一步落实科学的发展观。当然，《通知》还只是刚刚出台一个月，真正要把握与理解，仍需要在实践中去进一步认识。
（作者单位：建筑时报）
来源: 《建筑中文网》.原文网址：http://www.pipcn.com/research/200608/754.htm
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