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现阶段公路工程建设管理简析
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内容提示：公路工程建设管理,是一个非常复杂的系统工程,在建设期间主要涉及业主、监理和承包商三方,正确处理好三方关系,履行好各自的职责,才能将公路工程建设管理好。本文结合作者工作实践经验和教训,分析了目前我国公路工程建设市场的现状,按照建设程序对公路工程建设各个阶段的工作重点、容易产生和应该注意的问题进行了简要分析,并提出了对策。对参加工程建的业主、监理和承包商每一方应尽的职责和义务以及三方如何和谐协作,共同建设好公路工程进行了论述。
目前 , 金融危机袭卷全球 ，我国也受其冲击。为应对国际金融危机我国采取的措施之一就是扩大内需 ，加大了基础设施建设以保持我国经济平稳较快的发展。在基础设施建设中公路工程建设方面是重点之一。公路工程建设将面临新的发展机遇 ，在全国将会掀起一轮新的建设热潮。因此公路工程建设管理进显得尤为重要。只有科学管理才能保障公路工程的质量、进度和费用 ，提高投资效益。（参考《建筑中文网》）
我国公路建设从 1985 年开始在世行贷款公路建设项目中按照国际惯例试行工程监理制度。自工程建设监理制度全面开始实行以来 ，改变了由政府部门的单项行政监督和施工单位的自我检验体系 ，建立了“政府监督、社会监理和承包商自检”三者相结合的建设管理体系 ，我国在公路建设管理上发生了质的变化 ，其社会效益也得到了很大提高。
目前我们公路建设的管理体系现状是由政府监督、业主（建设管理单位）管理、监理监管、承包商自我检验的模式。其中业主、监理、承包商三者的责职是 ：业主负责前期建设项目的筹建、招标工作 ，在实施阶段负责建设指挥 ，进行合同管理、控制进度和安排建设资金的支付 ；监理负责监督管理承包商的工程质量和工程进度 ；承包商是工程实体的建设者 ，处于被监督管理的状态。管理建设好一个工程项目不是一件容易之事 ，本人结合多年来从事工程施工、监理和担当业主的经验教训及感悟 ，对公路工程建设提出以下建议。
1 业主在工程建设各阶段应该做好的工作
业主是工程建设的主要管理和指挥者 ，是工程建设的成败与否的主要因素之一。因此 , 业主的工作必须要合法、合理和细致 ,这也是本文论述的重点所在。
1）首先 ，业主要严格遵循国家建设项目建设程序 ，应在项目审批批复后、建设资金筹措到位、施工图设计完成并经过专家评审通过和土地征用手续完善后再实施招标 ，不能急于求成。坚决杜绝边设计边施工、边施工边征地拆迁的“多边”工程建设。以往的经验教训已经不少 ，强攻硬上、盲目施工 ，必然造成一些总体上考虑不周、频繁设计变更和返工。目前在建工程都出现一些共同的弊病 ，那就是在各种手续没有完全完善的情况下就经进行招标 ，承包商按照合同规定已经进场 ，但是却无法展开施工 ，其主要的原因就是由于征地拆迁问题没有完成而急于上马 ，致使承包商进场后工作处于停工等待状态。还有个别在建工程 ，资金不到位 ，业主就急急进行招投标 ，违反规定强行开工建设 ，致使开工后不能及时按时计量支付 ，由于承包商不能得到支付 ，而自身又无力垫资 ，导致工程处于停停开开的半停工状态 ，使得工期一拖再拖不能按时完成。因资金不足而拖延 ，不仅耽误工期 ，还得赔偿承包商因停工、误工而引起的索赔损失。这一系列行为导致的后果只能是劳民伤财 ，是对国家和人民的极端不负责。因此一定要认真做好项目审批批复、建设资金筹措到位、施工图设计和土地征用手续完善等方面的准备工作 ，把该做的工作做细、做好、做到位。
2）其次是业主要在招标前将建设项目的招标用图纸和工程量清单（或调整工程量清单）进行了认真的对比审核。工程量清单是根据招标用图纸 ，按照招标文件上的各细目计量方法汇总出来的。它既是招投标时投标单位报价的基础依据 ，也是合同签定后施工过程中计量、变更的依据。目前工程量清单大多由设计部门或工程咨询事务所编制 ，没有第三方校审 ，难免存在遗漏或错误。如果清单量与实际施工图数量出入太大 ，会使合同价（或中标价）过高或过低 ，即使在中标以后另行调整 ，也会给施工单位按合同文件提请变更单价埋下伏笔。因此复核工程量清单数量显得尤为重要。做好这项工作可以避免和减少工程变更及不必要的纠纷。
3）业主在招标（或招标代理）时一定要规范 ，目前《中华人民共和国招投标法》以及各省关于招投标工作的一些规定已经全面实施 ，按照法定招标程序应按公开发布招标公告（资格预审、投标）、评标后进行公示 ，公示无异议后发出中标通知书这一流程来进行。在招标前应详细编制招标文件（含项目专用条款）、招标总体实施办法、资格预审评审办法、评标实施细则等报主管部门审核批准。在各阶段都应认真准确客观地编写评标报告、定标决议等。应全程遵守“公开、公平、公正”的原则 ，对各环节应做好公证和监督工作。
4）业主要做好进入施工期的管理工作 ，应按合同规定及时查收承包商的履约保函及动员预付款保函。履约保函是承包商通过银行向业主提供的保证认真履行合同的一种经济担保。其有效期至业主向承包商颁发交工证书之日。承包商应按在规定的期限内向业主提交履约保函 ，未提交之前不得对其支付动员预付款和计量。动员预付款保函是指向工程业主（受益人）保证 , 如承包商未能履约或未能全部按合同规定使用预付款时 , 则银行负责返还担保函规定金额（或未还部分）的预付款一种经济担保。按工程进度以一定比例分期从各月的中期支付中扣回 ，其有效期至全部扣回之日起失效。承包商应按在规定的期限内向业主提交动员预付款保函，未提交之前不得支付动员预付款。只有这样才能约束承包商，使其不可以随便动用有效资金 ，挪作他用 ，因此此项工作一定要落到实处 ，且不可掉以轻心。
5）业主要重点加强招标工程量清单的核实工作。计量支付一般是根据每月完成的合同内实物工程量经监理工程师签认合格准予计量的工程细目，它有阶段性、按实计量的特点。根据这个特点，应在过程中来进行控制 ，而不是依靠事后发现超计量以后再扣回。计量人员（业主工地工程部、合同部）均应认真学习合同文件和招标文件中的计量条款 ，心中应明确哪些项目可以计量 ，哪些项目不能计量 ，属于包含在其他工程项目中的内容均不能单独计量 ，业主工地工程监管人员应重点审核施工期内各工程细目的合同内计量总额是否超出调整后的清单总额 ，对于超出的项目应查找原因 ，会同监理工程师及时予以核减 ，为资金的合理使用把好关。
6）在工程变更方面 ，业主更要指定专人负责管理变更设计工作。变更设计是施工阶段影响工程造价的主要因素之一，客观地讲，任何工程项目都不可避免的会发生变更设计 ；变更设计既可以由业主（或设计单位）提出 ，也可以由承包商提出。对于这方面有以下几点值得注意 ：
（1）变更设计是否必要 ，是否有施工单位和设计代表通过变更将低单价细目更改为高单价细目的现象 ；
（2）是否存在清单上已有适合或类似的项目单价 ，而另行审批单价的现象 ；在批复新的合同外单价时 ，应根据合同及实际情况认真编写审核批复意见 ，经相关部门会签 ，总监签发 ，不得随意无根据批复 ；
（3）对于同时有核增核减的变更设计工程数量 ，是否在核增的同时对原相关细目数量进行核减 ；
（4）对于招标文件或投标书中明确由承包商承担的施工方案、材料、机械、施工配合费用 ，是否通过变更后予以支付 ；
（5）土方工程变更 ，一般来说重点集中在土方运距的增量上 ，从已建成的高速公路项目出现的情况来看 ，这部分的问题比较多 ，涉及的金额也比较大。客观上讲由于项目全线的取土场不是同时落实到位 ，地点及取土数量也不可能与施工图设计完全一样 ，因此必然引起施工便道及土方平均运距的变化 ，正因为如此 ，往往导致此项变更比较混乱 ，这也是业主工程管理监督的重点 ；
（6）隐蔽工程的变更 ，主要是软基处理、沟塘回填和基础工程等 ，这部分项目主要发生在路基施工的前期 ，工程点多面广 ，工作量也比较大。当路基开始填筑后 ，即使发现数量上有问题 ，核查的难度也是相当大的。对于此部分的变更及计量 ，从其他公路建设的成功的经验来看 ，业主工地监管部门或总监办应明确指派不同部门的两个人在现场同时核准并在计量表上签字 ，这样可以做到互相监督 ，当场核定 ，一方面避免一人随意操作 ，另一方面避免事后甲乙双方相互推脱 ；
（7）业主要把好资金有效使用和竣工决算关 ，要认真管理好承包商对资金的使用 ，不得使承包商把本来就很紧张的工程款挪做他用 ，致使有效资金不能专款专用 ，从而使得工程因建设资金紧缺而影响进度 ，而后又恶性循环 ，致使资金到位也不能按时完成工程。在做好计量审批的同时 ，可以制定相应的资金使用计划和方式来有效控制建设资金的有效使用 ，随时监督和管理承包商的资金走向。
我国公路建设从 1985 年开始在世行贷款公路建设项目中按照国际惯例试行工程监理制度。自工程建设监理制度全面开始实行以来 ，改变了由政府部门的单项行政监督和施工单位的自我检验体系 ，建立了“政府监督、社会监理和承包商自检”三者相结合的建设管理体系 ，我国在公路建设管理上发生了质的变化 ，其社会效益也得到了很大提高。
目前我们公路建设的管理体系现状是由政府监督、业主（建设管理单位）管理、监理监管、承包商自我检验的模式。其中业主、监理、承包商三者的责职是 ：业主负责前期建设项目的筹建、招标工作 ，在实施阶段负责建设指挥 ，进行合同管理、控制进度和安排建设资金的支付 ；监理负责监督管理承包商的工程质量和工程进度 ；承包商是工程实体的建设者 ，处于被监督管理的状态。管理建设好一个工程项目不是一件容易之事 ，本人结合多年来从事工程施工、监理和担当业主的经验教训及感悟 ，对公路工程建设提出以下建议。
1 业主在工程建设各阶段应该做好的工作
业主是工程建设的主要管理和指挥者 ，是工程建设的成败与否的主要因素之一。因此 , 业主的工作必须要合法、合理和细致 ,这也是本文论述的重点所在。
1）首先 ，业主要严格遵循国家建设项目建设程序 ，应在项目审批批复后、建设资金筹措到位、施工图设计完成并经过专家评审通过和土地征用手续完善后再实施招标 ，不能急于求成。坚决杜绝边设计边施工、边施工边征地拆迁的“多边”工程建设。以往的经验教训已经不少 ，强攻硬上、盲目施工 ，必然造成一些总体上考虑不周、频繁设计变更和返工。目前在建工程都出现一些共同的弊病 ，那就是在各种手续没有完全完善的情况下就经进行招标 ，承包商按照合同规定已经进场 ，但是却无法展开施工 ，其主要的原因就是由于征地拆迁问题没有完成而急于上马 ，致使承包商进场后工作处于停工等待状态。还有个别在建工程 ，资金不到位 ，业主就急急进行招投标 ，违反规定强行开工建设 ，致使开工后不能及时按时计量支付 ，由于承包商不能得到支付 ，而自身又无力垫资 ，导致工程处于停停开开的半停工状态 ，使得工期一拖再拖不能按时完成。因资金不足而拖延 ，不仅耽误工期 ，还得赔偿承包商因停工、误工而引起的索赔损失。这一系列行为导致的后果只能是劳民伤财 ，是对国家和人民的极端不负责。因此一定要认真做好项目审批批复、建设资金筹措到位、施工图设计和土地征用手续完善等方面的准备工作 ，把该做的工作做细、做好、做到位。
2）其次是业主要在招标前将建设项目的招标用图纸和工程量清单（或调整工程量清单）进行了认真的对比审核。工程量清单是根据招标用图纸 ，按照招标文件上的各细目计量方法汇总出来的。它既是招投标时投标单位报价的基础依据 ，也是合同签定后施工过程中计量、变更的依据。目前工程量清单大多由设计部门或工程咨询事务所编制 ，没有第三方校审 ，难免存在遗漏或错误。如果清单量与实际施工图数量出入太大 ，会使合同价（或中标价）过高或过低 ，即使在中标以后另行调整 ，也会给施工单位按合同文件提请变更单价埋下伏笔。因此复核工程量清单数量显得尤为重要。做好这项工作可以避免和减少工程变更及不必要的纠纷。
3）业主在招标（或招标代理）时一定要规范 ，目前《中华人民共和国招投标法》以及各省关于招投标工作的一些规定已经全面实施 ，按照法定招标程序应按公开发布招标公告（资格预审、投标）、评标后进行公示 ，公示无异议后发出中标通知书这一流程来进行。在招标前应详细编制招标文件（含项目专用条款）、招标总体实施办法、资格预审评审办法、评标实施细则等报主管部门审核批准。在各阶段都应认真准确客观地编写评标报告、定标决议等。应全程遵守“公开、公平、公正”的原则 ，对各环节应做好公证和监督工作。
4）业主要做好进入施工期的管理工作 ，应按合同规定及时查收承包商的履约保函及动员预付款保函。履约保函是承包商通过银行向业主提供的保证认真履行合同的一种经济担保。其有效期至业主向承包商颁发交工证书之日。承包商应按在规定的期限内向业主提交履约保函 ，未提交之前不得对其支付动员预付款和计量。动员预付款保函是指向工程业主（受益人）保证 , 如承包商未能履约或未能全部按合同规定使用预付款时 , 则银行负责返还担保函规定金额（或未还部分）的预付款一种经济担保。按工程进度以一定比例分期从各月的中期支付中扣回 ，其有效期至全部扣回之日起失效。承包商应按在规定的期限内向业主提交动员预付款保函，未提交之前不得支付动员预付款。只有这样才能约束承包商，使其不可以随便动用有效资金 ，挪作他用 ，因此此项工作一定要落到实处 ，且不可掉以轻心。
5）业主要重点加强招标工程量清单的核实工作。计量支付一般是根据每月完成的合同内实物工程量经监理工程师签认合格准予计量的工程细目，它有阶段性、按实计量的特点。根据这个特点，应在过程中来进行控制 ，而不是依靠事后发现超计量以后再扣回。计量人员（业主工地工程部、合同部）均应认真学习合同文件和招标文件中的计量条款 ，心中应明确哪些项目可以计量 ，哪些项目不能计量 ，属于包含在其他工程项目中的内容均不能单独计量 ，业主工地工程监管人员应重点审核施工期内各工程细目的合同内计量总额是否超出调整后的清单总额 ，对于超出的项目应查找原因 ，会同监理工程师及时予以核减 ，为资金的合理使用把好关。
6）在工程变更方面 ，业主更要指定专人负责管理变更设计工作。变更设计是施工阶段影响工程造价的主要因素之一，客观地讲，任何工程项目都不可避免的会发生变更设计 ；变更设计既可以由业主（或设计单位）提出 ，也可以由承包商提出。对于这方面有以下几点值得注意 ：
（1）变更设计是否必要 ，是否有施工单位和设计代表通过变更将低单价细目更改为高单价细目的现象 ；
（2）是否存在清单上已有适合或类似的项目单价 ，而另行审批单价的现象 ；在批复新的合同外单价时 ，应根据合同及实际情况认真编写审核批复意见 ，经相关部门会签 ，总监签发 ，不得随意无根据批复 ；
（3）对于同时有核增核减的变更设计工程数量 ，是否在核增的同时对原相关细目数量进行核减 ；
（4）对于招标文件或投标书中明确由承包商承担的施工方案、材料、机械、施工配合费用 ，是否通过变更后予以支付 ；
（5）土方工程变更 ，一般来说重点集中在土方运距的增量上 ，从已建成的高速公路项目出现的情况来看 ，这部分的问题比较多 ，涉及的金额也比较大。客观上讲由于项目全线的取土场不是同时落实到位 ，地点及取土数量也不可能与施工图设计完全一样 ，因此必然引起施工便道及土方平均运距的变化 ，正因为如此 ，往往导致此项变更比较混乱 ，这也是业主工程管理监督的重点 ；
（6）隐蔽工程的变更 ，主要是软基处理、沟塘回填和基础工程等 ，这部分项目主要发生在路基施工的前期 ，工程点多面广 ，工作量也比较大。当路基开始填筑后 ，即使发现数量上有问题 ，核查的难度也是相当大的。对于此部分的变更及计量 ，从其他公路建设的成功的经验来看 ，业主工地监管部门或总监办应明确指派不同部门的两个人在现场同时核准并在计量表上签字 ，这样可以做到互相监督 ，当场核定 ，一方面避免一人随意操作 ，另一方面避免事后甲乙双方相互推脱 ；
（7）业主要把好资金有效使用和竣工决算关 ，要认真管理好承包商对资金的使用 ，不得使承包商把本来就很紧张的工程款挪做他用 ，致使有效资金不能专款专用 ，从而使得工程因建设资金紧缺而影响进度 ，而后又恶性循环 ，致使资金到位也不能按时完成工程。在做好计量审批的同时 ，可以制定相应的资金使用计划和方式来有效控制建设资金的有效使用 ，随时监督和管理承包商的资金走向。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/201106/14925.htm
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