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城镇土地集约利用：走空间节约之路
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内容提示：土地集约问题是中国社会经济增长中的一个极为重大的问题。未来15年是中国由经济大国迈向经济强国，工业化、城市化完成历史性跨越的关键时期。作为主要的生产要素，土地资源对城市化、工业化发展的支撑作用与制约作用是其他生产要素所不能比拟的。因此，土地资源集约化利用的理论与实践的价值就超乎寻常。
土地集约问题是中国社会经济增长中的一个极为重大的问题。未来15年是中国由经济大国迈向经济强国，工业化、城市化完成历史性跨越的关键时期。作为主要的生产要素，土地资源对城市化、工业化发展的支撑作用与制约作用是其他生产要素所不能比拟的。因此，土地资源集约化利用的理论与实践的价值就超乎寻常。（参考《建筑中文网》）
笔者在国内首先撰文较为明确地提出了“空间节约”的概念。将空间节约定义为“在社会经济的空间布局中，要努力使资源配置按照集约化即集中节约的原则进行配置，使城市、交通、工业、生活设施在集约化布局中实现节约资源的目标。”“空间节约”这一概念比土地集约利用的概念更深刻，它侧重于城镇土地的集约运用。
城市化、工业化过程中土地集约使用的必然性
为什么中国要走土地集约使用的道路？这是因为，一方面，随着中国城市化、工业化的发展，工业、交通、住宅和城市建设都需要占用大量土地资源，其中大部分来自耕地。另一方面，中国的土地资源包括耕地资源、水域资源、森林资源、草场资源极为短缺，要支撑城市化、工业化的发展就存在粮食用地承载力、环境用地承载力、建设用地承载力的极限。因此，既要使中国的城市化、工业化水平不断提高，又不突破土地三大承载力的极限，就需要走土地集约化的道路。
一、我国城市化、工业化扩张与粮食用地的矛盾
从全局来看，我国城市化、工业化的发展必须在保障粮食安全与社会生存条件的前提下来实现。众所周知，耕地资源等同于粮食安全。因此，保障维持社会生存的耕地占有量是我国城市化、工业化的发展极限。
我国耕地资源是极为稀缺的战略性资源。根据国土资源部2006年度土地变更调查结果显示，我国耕地面积只有18.27 亿亩，占国土面积的12.86%；人均耕地只有1.4 亩，相当于同期世界人均耕地2.88 亩的48.6%.更重要的是，我国人均耕地还有不断递减的趋势。
数据显示，我国城市化率提升与耕地面积减少高度相关。从2000年以来，我国城市化率提升率明显滞后于耕地面积减少率，土地集约化系数呈现不断提升的态势。这说明，我国的城市化率的提升是在大量“侵蚀”耕地基础上的提升的。
二、我国城市化、工业化与环境保护用地的矛盾
从我国土地资源现状来看，环境保护用地已经被严重“侵蚀”了。居民点与居民点及独立工矿用地的扩张已经在一定程度上积压了环保用地，导致草地与水面这些环境保护依托之地的空间正在缩小。
三、我国城市化工业化发展与建设用地的矛盾
近年来，城市化、工业化的加速发展对建设用地的需求不断扩张，而建设用地需求的扩张又导致占用耕地面积的不断扩大。
未来城市建设用地的可供数量极其有限。根据完成工业化时中国人均粮食占有量的下限和进口与单产提高可能的上限计算，中国在未来25年中必须保障的土地红线是18亿亩耕地。而2006年的耕地保有量为18.27亿亩；再根据国土资源部的调查，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.9万亩，空闲土地84.2万亩，批而未供土地203.4万亩，三类土地总量为395.6万亩。因此，到2020年，15年内只有3400万～4000万亩之间耕地可转为建设用地，即平均每年200万～300万亩左右。
我国城市化、工业化过程中建设用地的供求关系已经严重失衡。据有关部门测算，如果人均城市建设用地面积不变（人均133平米），按照目前城市建设用地的扩张速度，2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，所需要的建设用地总量至少达到1亿～2亿亩，而可供建设用地的总量（包括农村建设用地）仅3400万～4000万亩，两者之间存在巨大缺口。依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）规定，居住用地通常占建设用地的20%～32%.工业用地一般不超过15%～25%，商业用地5%～15%，道路用地占8%～15%.按照上述比例测算，我国居民用地、工业用地、道路用地、商业用地的需求与可供给量之间存在巨大的差距。
我国城市化、工业化过程中土地利用效率的基本估价
作为一个土地比较劣势的国家，我国城市化、工业化赖以支持的土地“本钱”十分有限，使得土地资源的配置必须“精耕细作”。然而，在综合评估之后，笔者的总体判断是，我国城市化、工业化过程中的土地资源配置仍然是“广种薄收”即粗放利用的。
一、土地要素的边际贡献率偏低
数据显示，“十五”期间，我国二三产业劳动的边际贡献率为0.56，资本的边际贡献率为0.51，而土地的边际贡献率仅为0.02.这就意味着在构成二三产业生产总值的要素中，每增加一单位的劳动力，能带来产出增加0.56；每增加一单位的资本，能带来产出增加0.51；每增加一单位的土地，仅能带来产出增加0.02，这说明我国的土地资源是粗放利用的。
二、城市土地扩张快于城镇人口增长
城市用地规模增长弹性系数（城市用地增长率与城市人口增长率之比）是衡量城市用地集约程度的重要指标。从1995～2004年来看，中国城市用地规模增长弹性系数平均为1.78，明显超过了世界公认的合理限度1.2.期间，2002年城市用地规模增长弹性系数最高达到2.89，这说明中国的城市土地扩张的速度明显高于城市人口的增长速度。
三、城市人均建设用地严重超标
建设部2005年重新颁发了《城市用地分类与规划建设用地标准》，国家用地标准的最大区间为60～120（m2/人）。但近年来我国城市化建设用地总量在迅猛扩张的同时，人均建设用地也明显“超标”。从表7可见，2004年我国城市市辖区人均建设用地面积达133.68平方米，超过国家规划用地标准达30%.从典型城市来看，北京、烟台、南京、广州、黄山等城市人均建设用地又明显超过全国平均水平。
从国际比较的角度来看，1992年世界著名的十大城市建成区人均占地面积大多数少于我国。开罗31平米、巴黎（中心区）49平米、汉城55平米、东京76平米、雅加达80平米、莫斯科112平米、纽约113平米、新德里152平米、墨西哥城182平米、伦敦229平米。可见，我国城市人均占地面积并不符合人多地少的基本国情。
四、城市立体化程度低，综合容积率不高
城市综合容积率也是衡量土地集约化程度的重要指标。当城市土地处于集约化状态时，城市住宅乃至整个城市的综合容积率就较高，反之，就较低。
相比而言，我国城市特别是中西部地区城市和中小城市用地的潜力相当可观。2005年全国城市建成区平均整体容积率50.58%，明显小于韩国、中国台湾等国家和地区。住房容积率就更为明显。2005年我国住宅容积率为33%，与韩国的100%以上相差甚远。全国各大城市的住宅容积率也偏低。
五、城市土地投入产出率偏低
土地投入产出率是衡量土地集约化程度的主要指标。1997～2004年，市辖区人均GDP年均增长9.67%，地均GDP年均增长7.69%，人均财政收入年均增长18.84%，地均财政收入年均增长16.68%；人均投入年均增长14.62%，地均投资增长12.55%；说明，尽管城市土地投入产出效率有明显的提高，但是与城市土地利用效率还有待提高。
进一步分析，作为工业化的重要依托基地，我国开发区土地投入产出效率有待提高。从国际上来看，先进开发区的投入强度达到60万～100万美元。如法国工业开发区平均每亩60万美元及新加坡、马来西亚等国100万美元左右的投资密度。国土资源部参照国际标准，提出了我国先进开发区的土地投入产出标准。如从产出强度来看，要达到每亩400万人民币等等。
2003年33个国家级经济技术开发区指标显示，土地产出率最高的广州开发区每亩财政收入达到19.02万元，每亩GDP达到94.01万元，土地产出率最低的贵阳开发区每亩财政收入达到1.95万元，每亩GDP达到9.66万元。对照国家标准可以发现，我国国家级开发区普遍达不到先进标准。
土地非集约化利用的四大制度性原因
我国城市化、工业化过程中的土地资源之所以粗放式使用，其根源在于四大制度性原因。土地所有权的实现制度不合理、以价格为信号的市场交易机制的失灵、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求调控制度上的缺失，都成为影响土地利用主体在利用过程中选择行为的主要因素，导致土地的粗放利用。
一、土地所有权的实现制度不合理
在社会主义市场经济条件下，土地所有权归全民与集体，经营权归政府与社会组织，土地的两权分离成为普遍现象，土地作为资本进入城市建设市场之后，土地经营者即地方政府实行了土地批租制度。1988 年8 月8 日，上海通过国际招标出让了虹桥26号地块，在全国率先实施土地使用权有偿转让即批租。由此，土地供应方式将逐步由无偿划拨转向有偿使用，土地开始进入一级市场。
原文网址：http://www.pipcn.com/research/200806/11569.htm
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