0         我国建设监理制度的发展概况

工程建设监理,是80年代中后期随着我国工程建设管理体制的改革,参照国际惯例,在我国建设领域推行的一项科学的管理制度,是在总结我国几十年工程建设经验教训之后开创的建设管理体制的一条新路。

80年代初期,我国经济体制改革的浪潮从农村涌向了城市,并逐步扩展到了各个经济领域。改革开放大门的开启,吸收了外资的投入,“三资”工程项目逐步增多。国际金融机构向我国贷款的工程项目,均要求实行监理制。云南鲁布革引入隧道工程监理制的成功实行对我国传统的工程建设管理体制是一个很大的冲击,同时也引起了广大建设工作者对工程建设管理体制改革的思考。在广泛征求有关部门和专家意见的基础上,1988年7月建设部印发了《关于开展建设监理工作的通知》,提出要建立具有中国特色的建设监理制度。1989年7月建设部颁布了《建设监理试行规定》,这是建设监理工作的第一个规范性文件。同时,开展了监理培训工作,为监理工作的进一步推行做了组织上的准备。1992年建设部又制定颁发了《工程建设监理单位资质管理试行办法》和《监理工程师资格考试及注册试行办法》。1992年9月建设部、国家物价局联合印发了《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》,这些法规为监理事业的健康发展起到了重要作用。从1988年开始到1992年是建设监理的试点阶段。1993年,在全国每五次建设监理工作会议上,建设部全面总结了监理试点的成功经验,并根据形式发展的需要和全国监理工作的现状,部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。这个时期,我国的监理事业发展很快,队伍规模迅速扩大,实行监理的工程各方面效益显著。1995年10月建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同》示范文本,同年12月建设部、国家计委印发了《工程建设监理的规定》。在此阶段,北京、上海、河北、浙江、湖南等省市政府或人大常委会也发布了本地区的监理方面的法律法规。在1995年12月召开的全国第六次监理工作会议上,建设部决定按照原定计划,从1996年开始,在全国全面推行建设工程监理制度。1997年11月1日第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》,并决定自1998年3月1日起施行。《建筑法》第三条规定:“国家推行建筑工程监理制度”。这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定,这对我国建设工程监理制度的推行和发展、对规范监理工作的行为,具有十分重要的意义。

1         我国工程建设监理的现状及存的问题

建设监理制度经过十多年的发展已经取得了举世瞩目的成就,已经形成了相当规模的建设监理队伍,建设监理市场已基本形成。但是无论从我国引进建设监理的目的,还是与国际咨询工程师协会接轨,现阶段工程建设监理中还存在着许多急待解决的现实问题,并且形势不容乐观。

2.1  没有真正实行“全面监理”

建设部、国家计委决定从1996年开始全面推行建设监理制,所谓“全面推行”,一方面是指从质量监理为主向“三控制”监理拓展;另一方面是指从施工阶段向建设的其它阶段拓展(如设计阶段)。“三大控制”即工程建设监理的质量、进度、投资三大目标的控制,三大目标之间是对立统一的关系,在监理过程中只有系统地把三大目标协调起来考虑,才能使工程项目的经济性、实用性、可靠性以及整体功能达到最优,也只有这样才能提高工程建设的投资效益和我国工程建设的管理水平。

但我国目前对工程项目实施监理的控制几乎都是从项目施工阶段开始的,而且侧重于工程质量方面,远未达到建设监理应有的预期效果。在许多工程项目的建设中,业主虽然聘请了监理工程师进行监理,但是并没有完全放权,监理人员大多只有质量控制权、进度控制权,而投资控制权仍掌握在业主手中,监理工程师干的甚至是施工员的活,形成了事实上的项目管理双轨制,这不仅使“三控、二管”难以协调,而且大大降低了监理的权威性和成效。这种方式,既不能达到国家当初引进建设监理制的目的,也没有充分发挥监理人员在项目建设中的主要作用,监理人员没有得到应有的重视。国外的统计资料分析表明,随着工程项目建设的进展,影响投资的程度逐步减少,项目投资控制的关键在于施工之前的投资决策阶段和设计阶段,并且投资决策确定以后,设计质量对项目投资影响起着决定性作用。设计质量的高低,设计进度的快慢也直接影响项目建设进度和水平。这说明了推行设计监理制度是一项非常紧迫的事情。现阶段也有少量的工程项目实行了设计监理,从监理的成效来看是比较成功的。国内外的实践已表明,工程设计监理大有可为,不失为提高投资效益,确保工程质量的重要举措之一。

1.2           监理市场不规范

监理市场中的许多监理行为不规范,影响建设水平的提高,严重影响和阻碍了我国建设监理制度的完善和发展。当前监理市场中存在的主要问题概括如下:

2.2.1  行业和地方割据,市场竞争欠规范

由于种种原因,目前的建设监理任务大多没有推向市场,而是由一些依附于房地产开发商、政府部门的监理单位所垄断。此外,条块分割。行业和地方政府保护主义严重,有些行业主管部门和地方在“肥水不外流”的观念影响下,尽量将本行业本地区的工程项目委托给所属单位,形成自己监理自己的现象,即“同体监理”。这就难免出现一些实际不具备或不完全具备监理能力和监理资质的单位,成立监理公司,从事监理业务。有些行业名曰招标,但在具体操作中,都制定一些只限于本行业监理单位中标的条款。

这样就使得独立于建设监理市场的社会监理单位难以寻找到工程监理任务,不公平的市场竞争,造成了有的监理单位“消化不良”,有的监理单位“饥不择食”。

2.2.2          有的政府建设主管部门也参与工程监理

政府建设主管部门不能参与工程监理这个简单的道理都清楚,但是在全国许多地方的建委、建工局、质监站等政府建设主管部门都设有××监理公司,有的是挂名(有“狐假虎威”之嫌),有的是挂牌(其实就是“一套人马,两块牌子”)。如果政府建设主管部门也参与工程监理的话,那么我国的监理制度怎能健康发展?就拿质监站开办监理公司来讲,它完全可以凭手中的行政权力轻而易举地拿到监理任务,怎能体现承揽监理任务的公开、公平、公正原则?质量监督是政府的行政行为,而社会监理是委托服务行为,质监站同时从事质量监督和社会监理,那么二者怎样区分?怎么保证政府质量监督的权威性?政府建设主管部门参与工程监理严重干扰了我国建设监理制度的健康发展,应绝对禁止,就是其工作人员也应当严格禁止介入工程监理。这也是与我国有关的监理法规相吻合的,但是相关法规实施的结果为什么出现了这样的怪事呢?耐人深思。

2.2.3          监理单位过度膨胀,恶劣竞争较为普遍

随着工程建设监理的全面推行,建设监理队伍迅速扩大,特别是上述行业和地方割据、保护主义因素的普遍存在,使得有些地方监理单位一哄而上,迅速膨胀。监理单位过多,造成了部分地区“僧多粥少”、监理任务难以承接的现象,致使有些监理单位竞相压价,采取给回扣、好处费等不正当手段拉客户、揽任务,有的甚至搞补充协议,以低于合同价的取费承担任务,严重干扰了建设监理市场的秩序。

2.2.4          监理工作不到位,检测手段常规化

监理单位以很低的收费接到任务以后,一是难以保证监理人员的工资、福利等,由此而造成在所监项目上配备的监理人员数量偏少、素质偏低;二是难以保证配备必备的检测仪器、设备,这些造成监理工作不到位,不能有效地进行“三大”控制,不能确保工程质量,不但使监理单位的信誉受损,而且也严重损害了业主和社会公众的利益。目前,除了特别要求的工程外,大多数监理单位在执行工程监理过程中,仅凭专业人员的现场观察、经验以及简单的常规的检测仪器评定。我们常讲,工程监理是科技含量较高或高智能的行为,特别是对质量控制而言,这里包含了两层含义:一是指监理工程师应具有相当的理论基础和丰富的实践经验;二是指监理工程师开展监理工作时在必要的时候还必须借助于先进的检测仪器和设备,进行科学的测定。目前实际的监理情况与此相差甚远。

2.2.5  出卖资质,低质高挂,非法转包

我国将监理单位分为甲、乙、丙三个等级,规定了不同等级的营业范围,通常情况下监理单位不能越级承揽监理任务。由于建设监理单位近年在一些地方发展过快,出现了暂时的供大于求的现象,致使一些监理公司任务严重不足,这出现了一些不正常的情况。低质高挂,一些有“能耐”的监理公司越级承揽到监理任务后以“合作监理”的含义挂靠在资质等级符合要求的监理公司名下;挂牌监理,有些自带项目的非专职人员(公司)挂牌在某些监理公司名下开展监理工作,监理公司从中收取管理费等等。从实质上讲这些都是属于出卖资质,非法转包的情况,这使得一些不法分子从中牟取暴利,严重损害了我国工程监理的社会信誉。

2.3             监理工程师(人员)的素质偏低,执业注册管理待加强

我国现阶段的监理人员主要是原来从事施工现场管理的人员和设计、施工、科学研究等部门的工程技术人员,在上岗之前经过了1～3个月的监理短期培训的。但是,只是想通过短期培训,要使这些人成为真正具有深厚理论基础的高素质监理人才也是不切实际。现在,从监理工程师从业准入角度讲,国家已经建立了全国的监理工程师考试制度和注册制度。是不是,通过了国家举行的监理工程师执业资格考试就能称得上是一个高素质的监理工程师呢?这种观点是错误的。通过考试的人员一类是参加过系统的监理培训的同志,另一类是没有参加培训而通过自学考试的同志。不论是否参加过系统培训,通过考试只能是具备了从业的最低水平,目前监理人员的素质偏低是一项不容争辩的事实。

2.4             监理的取费偏低,取费标准和办法欠合理

近年来,我国的监理服务取费偏低一直是一个困扰监理行业的难题。在市场经济的条件下,适当的竞争是必要的,有利于保护业主的合法权益,但过度的竞争就是一种不正常的现象,一定程度上会阻碍监理水平的进一步提高。造成取费偏低的原因是多方面的,诸如体制上的原因、监理市场发育不够完善、竞争激列等等。监理单位在承接任务时基本上是以1992年建设部、国家物价局联合颁发的479号文件(即监理取费标准)为参照的(可以说,这个标准无疑是经过精心测算的,反映了监理工作内容和当时的物价水平),并且主要是以所监项目的总投资乘以一个相应的百分比系数来确定监理费用的。那么总投资越大,监理所收取的费用就越多,这显然和监理工作中投资控制的基本宗旨是不吻合的,容易使监理工程师失去投资控制的主动性,也容易使业主对监理费的用途无从理解。因此应当改革取费办法,监理费的报价可以考虑以理监工程师的工资福利为基础,加上必要的管理费用、合理利润和税金等内容组成。总而言之,要完善监理取费问题,保持监理单位有一个正常合理的利润,对监理单位的发展和我国监理事业的发展都是必要的。

3   完善和发展我国建设监理制度的思考

前面已经简要总结了当前我国建设监理中存在的几个主要问题,我们应当正视这几个问题对我国建设监理制度的影响和危害,这些问题能及时的解决将有利于我国建设监理制度的完善和发展,使工程建设监理向制度化、规范化、科学化方向发展,从而高效益、高质量、高水平完成工程项目的建设,提高项目投资效益和我国工程建设管理水平。笔者对此类问题作出了一定的思考和建设性探讨。

3.1   完善立法、加大监理宣传广度和深度

当前,关于工程建设监理方面的法律法规多数是以“规定”、“试行办法”等形式出现的,显然其实施的“强制力”不大,这是当前建设监理制度进展甚慢的主要原因之一。因此应当加强立法,完善和健全监理制度的法律体系,从制度上确保监理事业的健康发展。在制定了一系列建设监理法律法规后,要广泛加以宣传,各级政府部门和企业领导都要熟悉,必要时可以举办领导学习班或研修班,提高各级领导对监理的认识,将强制性监理变成业主自觉自愿的行为。此外,要抓好早期监理知识的普及教育,在高等工科院校,结合我国的国情增设有关建设监理知识的课程,让未来的工程技术人员,在校期间就已掌握这门知识,为社会储备监理人才,这实际上也是一种宣传。

3.2   加大监理执法和监督力度,规范监理市场,加强档案管理,推进“全面”监理

要把工程监理纳入法制化轨道,各地区、各部门要严格执法,切实做到有法必依、执法必严、违法必究。在市场管理方面,应进一步加强对监理公司资质的动态管理,取缔一批没有实力、徒有虚名的监理公司,取缔一切政府建设主管部门的挂牌或挂牌的监理公司,严肃查处各种有损监理信誉的行为。要采取必要的措施加强宏观导向、控制和监管力度、引导企业在强化自身能力上下工夫、上水平。规范市场各方行为,要适当增加政府的行政调控手段和对工程项目的管理力度,如实行监理合同备案制度、监理单位选择的招投标制度、要求监理单位限期与政府部门、主管部门脱钩的社会化制度等等。另一方面,监理公司也应该不断对照资质等级标准,确定企业发展的远景目标,健全内部管理体系和工作标准,增强全方位能力,真正做到公正与权威。

所有建设项目的监理档案资料都要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定,建立健全项目监理档案,如在1999年全国水利项目质量大检查时许多项目的监理档案资料问题严重,部分项目的监理档案资料都是为应付上级检查而临时补充的,其真实性和可靠性怎样?因此监理单位从介入项目开始到工程竣工验收各环节的文件资料,都要按照规定收集、整理、归档,有关部门要不定期抽查监督,对失职的单位和个人,要依法严肃处理。

当前要切实推行“全面监理”,因为它的好处与作用是毋庸置疑的。“三控”式监理在许多项目上已成功实行了,关键是“全过程”监理进展缓慢,这个问题可以先在设计监理上有所突破。现阶段,一方面是在工程设计过程中,不同程度地存在着盲目提高设计安全系数和标准,重技术、进度、轻质量、效益的问题,另一方面是对开展设计监理范围、权利和义务还需要进一步加以明确。如何使设计监理规范化,是一项紧迫而突出的任务。为此,一些监理单位进行积极的探索,政府主管部门也在积极推动这项工作的试点,可以考虑设计监理的重点是通过对设计方案的比较和设计优化的监管、核查来实现工程建设项目的“三控”,同时可以要求能力较强的甲级设计单位开展设计监理的试点,把设计质量搞上去,把建设投资降下来。

3.3   提高人员素质,加强监理工程师继续教育与培养、强化监理工程师注册管理

目前,监理人员的素质偏低,总的来讲表现在以下几个方面:一是监理人员的综合素质偏低(学历、工程经验、知识结构、管理水平等方面);二是监理人员专业分工过细,缺乏一专多能的人才;三是具备相当水平的总监理工程师的人数偏少等等。现阶段监理人员主要来自于施工和设计单位,在实行“三控”的管理过程中,还存在着不同程度上的差距。除了继续搞好当前的监理普训———所有监理人员上岗前必须均有系统培训的经历(通过了执业考试者也不例外),还要加强对注册监理工程师的继续教育培训,进一步优化注册监理工程师的知识结构,造成一批熟练掌握外语和国际惯例的工程项目总监,以此带动监理人员整体素质的提高。同时还要加强对监理人员的职业道德的建设工作,开展优质服务,提高服务档次。要对总监理工程师进行必要的考核和管理,在注册管理上,必须建立一套严格统一的标准,禁止注册人员只挂名不上岗或一个人兼管多项工程,保证注册人员确实在监理公司就位,确实在项目管理的一线工作,有的地方采取押诈监理方式成效明显,不妨推广或以制度的形式确定下来对注册管理工作进行补充。

3.4   适当调整监理取费标准,完善监理取费办法

建设部、国家物价局于1992年联合颁布的“监理取费标准”已经执行了七年,显然有些偏低。许多监理单位在承提工程项目时,为不亏损,压缩现场监理人员和聘请退休工程师来减少项目开支,检测手段也无力跟上。如果将监理费作适当调整,使得监理单位有足够的发展资金,能购买先进的检测设备,这将使得建设监理事业有一个新的飞跃。在适当调整监理取费标准的同时还必须完善取费办法,应当实行以监理工程师的工资福利为基础、加上必要的管理费用、合理利润和税金等内容为主的取费办法。当取费标准作出调整、取费办法完善以后,要采取一定的措施,确保取费标准和办法能真正贯彻实行,现阶段政府的支持和必要的扶持是必不可少的。

4   结语

建设监理介入建设市场,对传统的建设行为主体是一个震撼,也是一个制约,为了完善和发展我国的工程建设监理制度,必须正视当前工程建设监理领域存在的问题,研究和制定解决问题的对策。笔者认为,在积极推进建设监理制度的同时,必须完善立法、加大监理的宣传广度和深度;加大监理执法和监督力度,规范监理市场,杜绝同体监理行为,加强档案管理,推进“全面”监理;监理工程师的从业准入制度必须严格,要努力提高人员素质,加强监理工程师继续教育和培养,强化监理工程师的注册管理,在此方面,应该大力发挥监理协会的作用;适当调整监理取费标准、完善监理取费办法,保证监理单位正常的合理的利润。

[参考文献]

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[3]姜早龙,邓铁军 大中型工程建设项目管理模式及委托监理合同的探讨《基建优化》,1997(1).

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