1         土地储备及其在我国的发展过程

所谓土地储备,是指城市政府按照法律程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储存,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。随着城市经济的发展,当其经济发展到一定程度时,原有的规模不能满足城市经济的发展,城市就要把城郊的大片土地纳入城区范围,即城市化。由于这个过程需要大片征地、大面积的拆迁和巨额的资金流动,涉及到广大群众的切身利益,如果政府放任由企业私自操作,会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象,这不仅会损害广大群众的利益,造成巨额国有资产的流失,而且还会使土地市场秩序混乱,不利于行业的发展,从而影响整个国民经济的发展。在这种情况下,急需一种制度要求由政府来规范土地市场,为此产生了土地储备制度。土地储备制度在国外发展较早,已有几十年甚至上百年的历史。如日本针对20世纪60-70年代城市地价的迅速上涨,于1962年制定了《第一次全国综合开发计划》,于1969年又制定了《第二次全国综合开发计划》,1974年又制定了《国土利用计划》,对公共用地实行征用制度;对土地进行收购、储备和出售;制定土地利用计划和规划;实行土地交易登记制度、申报制度;制定相应法规等[1]。这实际上就是土地储备制度,而且那时的相关法律已比较完备,其雏形可追溯到更早。在我国,土地储备首先出现于20世纪80年代初的香港。在大陆,1996年上海成立了第一家土地收购储备机构。1997年8月杭州市也成立了土地储备中心。在1999年的“全国集约用地市场研讨会”上,杭州的经验被广泛推广。2001年4月30日国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》中,要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度,经过几年的发展和运作,目前全国已有近1000个市县成立了土地储备机构。

2         当前土地储备机制的主要运行模式

我国目前许多地方实行的土地储备制度,其运行模式大体分为三种:

2.1       按照市场机制运行的模式

这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求,通过与被收购单位协商,确立土地收购价格,或约定土地收益分成,按照约定由储备机构支付收购金、取得土地,并按照现行规定,办理土地过户手续。储备机构取得土地后,负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,对易于转让的储备土地,由土地管理部门出让给新的用地者。

2.2　行政指导和市场运作相结合的模式

这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定,规定范围内的土地,统一由储备机构根据计划进行收购储备、开发。土地管理部门根据用地需求,用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让,规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样,通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

2.2       行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式

这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围,对可收购的土地,由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》,储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用,取得土地使用权。有的储备机构还受政府委托,作为国有土地资产代表,对国有企业改革中土地使用权作价出资(入股)部分进行管理,收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。

3         当前土地储备机制运行中存在的主要问题

由于土地储备机制在我国还是一项全新的机制,还处于摸索阶段,土地储备的理论还不完善,实施的环境还不健全,因而在几年的实践过程中问题也逐渐显露出来。主要表现在以下几个方面:

3.1       土地储备机制立法滞后,土地立法体系有待建立

有的城市出台《土地储备实施办法》规定对市区土地实施统一收购时有人质疑:在市场经济条件下,政府凭什么去限制原有土地使用者转让土地?土地转让后政府照样可以收取土地出让金,为什么要限制企业自行盘活土地?有什么依据?这些问题,从现有的法律法规中确实难以找到具体确切的依据。1999年月1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备机制,行使土地统一收购权也没有明确的依据。

3.2       政府对存量土地的垄断有待加强

在土地供应上,多年来,从《宪法》到《土地管理法》,从中央政府到地方政府,都强调了政府在垄断城市土地供应,但是在实际操作中,许多政府只能通过农用地转让、征用等手段控制新增建设用地的供应。而对城市存量土地,政府不仅不能垄断其供应,而且很难称得上是土地供应者。也就是说,政府对城市土地的垄断,在存量土地这一块,还停留在口头文件上。城市存量土地数量巨大,级差地租最高,增值最快,而政府恰恰在这量大、价高、增值快的国有资产上所掌握的份额小,土地所有者的权利显得非常乏力。因此,从根本上解决政府垄断城市土地,特别是存量土地的供应问题,越来越重要。只有把政府垄断存量土地供应落到实处,土地储备制度才能有效建立起来,数额巨大的国有资产才能回到政府手中,政府才能解决财政收入,国企改革,土地利用效率调控土地市场等难题。

3.3       有些地方土地价格欠合理

土地价格欠合理,主要表现在收购时的低价和拍卖时的高价上。(1)由于国家对规划范围内的土地征用是国家权力的体现,一旦土地被划入征地范围,不管原使用者是否愿意,都会被征用,因而带有一定的强制性,法律规定应给予被征地者一定的补偿。但是有些地方在征地过程中给予被征地者的补偿过低。有些地方,特别是农村,由于缺乏建设资金和各参与方利益的分割,被征用地者得到的土地征用补偿费明显失实,严重损害了农民的利益。如江西某地级市319国道改造征用农地时,实际到农民手中的补偿费每平方米少得可怜,而且是一次性的。目前在广大农村土地实行集体所有,农民个人承包经营的两权分离模式。土地对农民来说不仅是一种生产资料,更是一种最基本的生存保障财产。由于目前农村还没有建立公共医疗,社会养老等社会化保障体系,农民的生老病死都由农民自己解决,因此,农地既有生产资料的经济职能,又有保障生活和社会职能。如果只根据农地纯收益,不考虑土地对农民的社会保障作用,土地价格就不客观,不利于农民生活水平的提高,也不利于农村的稳定和发展。在农村,农民如果丧失了土地,也就失去了生存之本,没有依靠,更不要谈遵纪守法,致富,奔小康等问题。所以,这不仅仅是经济问题,如果处理不好可能导致很多社会问题,因而也是一个政治问题。(2)由于城市土地价格对地段非常敏感,城市土地的供应又远远跟不上对土地的需求, 因而造成某些地段寸土寸金。如在2002年杭州西湖边的一块地在拍卖时竟然卖到了27000万元/ｈｍ2,折合2.7万元/ｍ2[2]。这样的“天价”是在一个“公平,公开,公正”的市场运作中产生的,尽管增加了政府收入,也有失科学性,从长远来看是有害的。开发商出这样大的价钱夺得宗地,并要得到预期的利润,他必然要增大容积率,增加楼层,增加租金和房价,这样就加大了开发商在建设期的融资风险和在运营期的经营风险,对环境也有某种程度的破坏,而且开发商所付的钱最终由住户支付,这样必然会增加住户的负担和增加入住企业的经营成本,一旦当增加的经营成本大于该地段商机所带来的回报时,企业会放弃进入该区域,从而形成聚集经济负效应,产生房地产泡沫,影响城市经济的发展。在这方面我们是有过教训的:率先实行土地储备制度的香港,在1997年“亚洲金融风暴”中,受冲击最大的就是房地产业。(3)有些企业之间变相采用协议方式以低价出让土地,造成国有资产的大量流失。

3.4       土地储备运作资金来源单

资金和土地是土地储备机制的两大基本要素。土地储备过程就是土地流转过程,实质上是资金流转过程。因为在实际运作中,没有大额资金给予支撑,是难以有效运作的。从一些城市土地储备的实践看,运作资金主要通过银行贷款解决,政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。这种单一的资金来源渠道,虽然能满足当时土地储备的需要,但尚未形成有效的资金筹措机制,而且存在较大的风险。特别是统一收购落实后,客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购,如果单靠银行贷款,不仅难以满足对资金的需求,而且可能因银行利息增加而使收购土地的成本大幅增加,甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本,入不敷出的现象。

3.5       政府职能部门缺乏协调和配合

实施土地储备是一个综合性的系统工程,在整个运作过程中,必须得到规划,计划,建设,财政,土地等许多职能部门的支持和配合。在我国大多数城市中,规划部门与土地部门往往分设,计划、财政等部门更不在一个系统中,一旦部门之间不能很好地衔接,就会产生相互扯皮现象,影响工作效率,从而影响土地的推出和资金的运作。

4         可能的对策

(1)完善现行的法律法规,建立土地立法执法体系,政府依法(而不是依行政)强化对一级土地市场的垄断。国家应尽快建立健全与土地储备相配套的法律体系,明确土地储备的法律依据和范围,并作好法律的宣传工作,在法律上确立政府对一级土地市场的垄断地位。同时要加大土地执法力度,严厉打击土地使用中的非法和投机倒把现象。

(2)充分利用存量土地,立足保护土地资源。政府应充分利用好城市(城镇)中的存量土地,不要到万不得已的时候不要征用农地,尤其是不要占用耕地,保护好越来越珍贵的我们赖以生存的耕地资源。即使是非征用农地不可时,也要尽量少占,先占劣质地。在对被征用农地进行补偿时,除了要考虑农地的实际收益外,还应考虑农地对农民特殊的社会保障功能,同时要防止中间部门对土地补偿金的克扣或滞留,保护农民的利益。在补偿方式上最好能让农民长期得到收益,使农民不至于由于减少(失去)土地,以后的生活没有保障。像广东南海市采用土地入股的方式使农民得到长期收益的做法值得借鉴。

(3)成立独立的专门的土地评估机构,引进资格认证体系,规范从业队伍。成立独立的专门的机构(参与该机构的人员应通过专业考试并取得资格证书)对宗地进行评估。评估人员应联系当时当地的具体情况(如经济发展水平,宗地位置,用途,可能的竞争)尽可能做出一个全面,科学的评估,然后做出可能的最高价和最低价,在土地转让中,当土地价格在最高价和最低价范围内(或者在两价外一定幅度范围内如5%)视为正常,否则,政府应出面干涉,以防止土地转让过程中价格过低而造成国有资产的流失;价格畸高对开发企业和城市经济的发展带来负面的影响,从而保证土地储备,房地产开发和城市经济的良性循环。

(4)做好城市规划,盘活大片土地资产。每个城市都有一个中央商务区,在这个区域内,第三产业高度聚集,相关行业的空间分布密度高,空间通达性强,经济最活跃,但也最拥挤, ,用地最紧张,地价最贵。当经济发展到一定程度,地价高过理论上的最高价格时,可以在距商务中心区的合理距离处规划出几个城市副中心区,这样不仅可以让中心区的地价保持在合理的价位,提高副中心区的地价,盘活大片国有资产,而且可以实现经济由城市中心向副中心的辐射(由点到面的辐射),带动城市经济的发展。

(5)建立风险共担,利益共享的社会化资金循环机制。要摆正政府在土地储备中的作用,转变政府职能,政府不是运动员,而是裁判员。政府的职能主要在于制定“游戏规则”,创造市场环境,监督“游戏”的进行,而不是由政府全包全揽,为了追求土地收益最大化而独家经营。要认清土地储备运作周期长,资金大,受宏观经济环境影响显著的特点,探索出一条多渠道筹措资金的机制,改变单由银行筹措资金的作法。可以通过设立土地基金,实施土地债券化,发行股票,推行换地权益书等作法吸收社会资金或相应土地权利实施土地储备。

(6)健全组织机构,完善供应计划,加强部门之间的协调,减少不必要的中间环节,提高政府的办事效率,同时要增加整个过程的透明度,加强对土地储备金使用的监督和加大执法力度,杜绝腐败,以确保土地储备金用到实处。

5         结语

在市场经济条件下,土地作为一种很重要的生产资料必然要全面走向市场,并且由政府垄断土地市场。政府在实行土地储备制度的过程中,要有完备的法律法规支持。土地储备不仅要保障被征地者的利益,而且还要从保护土地资源和行业发展的角度出发,制定政策,在土地转让时要对转让价格进行调控,使土地储备作为一项新机制对盘活土地资产、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值发挥更加重要作用。由于土地储备在我国还不完善,要求我们在实践中及时发现问题并寻求解决问题的方法,使之更好地服务于我国的经济建设。

[参考文献]

[1]　毕宝德.土地经济学(第4版)[Ｍ].北京:中国人民大学出版社.

[2]　卜凡中.专家呼吁:土地市场防范“泡沫”亟待立法[Ｎ].中国房地产报,2003-01-16.

[3]　陈建设,靳共元.建立土地收购制度　实现政府垄断土地管理[Ｊ].山西财经大学学报,2000(6).

[4]　毕宝德.土地经济学(第4版)[Ｍ].北京:中国人民大学出版社.

[5]　丁健.现代城市经济学[Ｍ].北京:同济大学出版社.

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