在计划经济体制下,城市基础设施作为公共产品主要由国家进行投资。但由于国家资金缺口大,无法满足城市发展对城市基础设施建设的要求。随着城市化进程加快,基础设施方面的供需矛盾日益突出。为了加快城市基础设施的建设,迫切需要加速城市基础设施投资体制改革,实行投资主体多元化,促进城市基础设施建设,促进和保障城市社会经济的持续、快速、健康发展。

1         投资主体多元化的必要性

1.1       投资主体单一化的弊端

　　在1985年之前,我国城市基础设施的建设资金由政府单方面提供(即投资主体单一化),资金来源主要有工商税附加、公用事业附加、国拨维护费以及部分城市按工商利润提成5%。1985年实行利改税后,取消工商税附加、国拨维护费和按工商利润提成5%,开征城市维护建设税。这些资金仅仅能维持城市各项基础设施的日常维护管理支出。1990年前后,由于城市基础设施仍然是被无偿或廉价使用,无回报或低回报,私人不愿承担城市基础设施的建设费用。我国政府财力相对于基础设施建设的巨大资金需求,可以说是杯水车薪。而且由于投资主体单一,无法调动各方面的积极性,反而给政府财政背上沉重的包袱,导致政府在不堪重负的情况下无法很好地满足城市社会经济发展对城市基础设施的要求。因此,投资主体单一化带来的城市基础设施建设资金不足,政府财政压力大的弊端,导致城市基础设施存量不足、质量低劣。此外国有企业在提供城市基础设施建设和服务方面效率普遍较底。

1.2       投资主体多元化的优势

　　所谓投资主体多元化是指在城市基础设施产业或某个城市基础设施项目上,投资主体不是唯一的,除了政府投资外,还有其他的投资者,或是除政府之外的多方组合,由投资方自行融资决策、建设、管理运营,所享受的权益也应归投资方所有。即投资主体可以是中央政府,也可以是地方政府可以是国有企业,也可以是民营企业和社会公众;可以是国内的,也可以是国外的;可以是国外政府,也可以是国外的金融机构或个人投资者,例如企业、保险公司、信托公司、银行投资基金和个人投资者。

　　实行投资主体多元化后,彻底掘弃长期以来政府包揽一切,独家经营的体制,也不再是几个寡头垄断城市基础设施行业,有利于开放市场、打破垄断、加快城市基础设施建设;投资主体多元化,集社会各方资金于城市基础设施建设,有利于促进投资稳定增长、保持持续发展;资金投入增加了,一方面可以加大对已有的城市基础设施的改造、维护和维修,等于增加了城市基础设施的存量,另一方面可以建设新的城市基础设施,两者都有利于缓解城市基础设施不足和城市社会、经济快速发展之间的矛盾,提高城市基础设施供给效率和运营效益;投资主体多了,相互之间在既定的市场空间竞相发展,有利于促进竞争,提高服务质量,提高管理水平;政府能够集中财力确保国家投资重点,有利于减轻政府负担,解决资金的不足。

　　城市基础设施建设具有风险低、收益稳定的特点,对于那些寻找长期稳定收益的投资者来说,城市基础设施建设为他们提供了一个新的投资机会。

　　总之,实行投资主体多元化,在市场经济条件下,利用市场机制可以实现全社会各方资金在城市基础设施建设中的流向和配置。最终实现城市基础设施对城市社会经济发展的促进和保障作用。

2         政府在投资主体多元化进程中的角色

2.1       政策的制定者

　　在投资体制多元化进程中政府首先是政策(产品和服务的标准、价格或收费水平、建立经营特许权制度)的制定者,而不应当兼球员与裁判二职于一身,有利于提高城市基础设施规划和决策的科学性。政府对城市基础设施企业的约束和政府对城市基础设施企业的承诺,要通过建立合理的规章制度,才能保证生产者和消费者双方的利益,否则会影响城市基础设施产业的发展。政府还必须为城市基础设施项目的投资者构筑一个健全的法律保障体系,让各投资主体安心投资于城市基础设施,同时保证相应法律法规相对稳定性。例如避免对产业投资基金和证券的机构炒作,确保投资者的利益。

2.2       总体规划者

　　政府是城市基础设施的未来需求预测和总体规划者,负责制定城市基础设施建设的中长期计划,消除市场的盲目性,为提高城市基础设施投资效率打下基础。其他投资主体不愿也无力完成全局性的规划。这样可避免城市基础设施重复投资和局部过剩。良好的规划可以大大提高城市基础设施的投资效率。

2.3       投资环境的创造者

　　政府通过简化审批、减少收费、改善服务,建立激励机制,给投资者创造一个良好的、公平竞争的投资环境。审批时,对城市基础设施建设可以适度超前,但不能严重过剩;应引入竞争,但不能过度竞争。对于不符合城市基础设施投资的中长期计划,必然会导致重复投资,可能引发过度竞争的城市基础设施无论谁投资都应加以制止。对于符合城市基础设施投资计划的项目,应积极地吸引其他投资主体参与投资、建设和运营活动,尽可能让市场机制充分发挥作用。

2.4       制导管理者

　　由于城市基础设施具有公共性和自然垄断性,市场机制不能解决其合理配置问题。投资于城市基础设施的投资主体追求利润最大化是其愿望。这与有些城市基础设施项经济效益较为明显、有些城市基础设施项目经济效益很少甚至没有收入不相一致。因此,实行投资主体多元化,还需要政府加以引导控制(即制导管理)。这样可以弥补市场缺陷,让市场机制在城市基础设施领域充分发挥作用。

3         投资主体多元化的实施对策

3.1       政企分开是投资主体多元化的前提

　　投资主体多元化,必须在完善的宏观管理和法律制度约束下,按市场机制建立,即深化城市经济体制的改革,实行“政企分开”,转换城市基础设施产业的经营机制,建立符合市场经济原则的价格机制。

3.2       收缩政府投资范围,拓宽民间投资空间

　　政府要逐步收缩投资范围,通过发行市政债券、吸纳寿险基金等多种渠道吸引民间资金流向城市基础设施产业。积极支持、鼓励和引导民间投资。加大舆论宣传和教育力度,进一步提高对促进民间投资重要性的认识,给民间投资更多的关心、服务和指导。实行开放的行业投资准入政策。凡是有收益或通过建立收费补偿机制可以获得收益的城市基础设施都要引入市场机制,积极鼓励和引导社会投资,尤其是民间投资。进一步实施公平、合理的财税、价格政策,加大对民间投资的引导,要按市场化原则合理制定民间投资项目的价格或收费标准。通过扩大项目特许经营权期限的方式,增加项目的投资收益,提高项目的投资回报率,吸引民间资本注入。进一步提供良好的服务,为民间投资创造平等竞争的环境。

3.3       积极引进外资,促进投资主体多元化

　　对于资金密集型城市基础设施产业的发展,要大力吸引国外资金的注入。通过中外合资、中外合作、对外借款(借用国际金融组织贷款、外国政府贷款、商业信贷),或将部分城市基础设施经营权有期限转让给外商。让外商成为城市基础设施建设的投资主体之一,促进投资主体多元化进程。

3.4       推行投资主体多元化需要政府支持

　　地方政府开放城市基础设施项目的民间投资,进行招商引资、借款等。通过引导、补贴等方式给与支持。例如,浙江省因势利导,通过对建设项目银行贷款给予财政贴息方式带动大量民间资本投向城市基础设施产业。支持建立城市基础设施建设基金,促进投资保值增值和滚动发展,并允许地方适当扩大城市基础设施收费范围和标准来充实基金来源。

　　对于能独立发挥功能和管理、并定价实现有偿服务的项目,鼓励民间投资和借款。对于不能独立发挥功能的无偿服务的城市道路建设、污水处理工程、城市排水工程和各类广场建设等,民间投资是不愿介入的,由各级政府设立项目公司向银行借款,用于项目建设。或由政府通过各种优惠政策创造条件实现投资主体多元化。

4         实行投资主体多元化要注意的问题

　　现阶段,我国城市基础设施领域尚处在由投资主体单一化向投资主体多元化的过渡阶段,在推行投资主体多元化过程中要注意避免出现投资主体异化、投资主体越多越好、重投资主体多元化,轻政策法规的配套建设等问题。

4.1       避免投资主体异化,完善政府的投资行为

　　地方政府为了最大限度地加快城市基础设施建设,以公司法人名义投资和借款,借壳上市———投资主体异化,导致不良的经济后果产生,城市基础设施超前消费,政府支付危机,新的金融不良资产堆积。政府一方面要支持投资主体多元化制度的发展,另一方面要规范、完善自己作为投资主体之一的投资行为。

4.2       投资主体并非越多越好

　　某个城市基础设施项目应有多少个投资主体或投资主体组合,城市基础设施产业应有多少个投资主体参与,不能简单以投资主体个数论之,而要充分考虑城市基础设施产业的发展状况和城市基础设施项目的规模,特别是从降低融资成本和减少建设、运营成本等方面来进行技术经济等多方面分析比较,综合考虑社会、经济等效益。

4.3　推行投资主体多元化,加强政策法规的配套建设

　　城市基础设施是社会生产和人民生活不可或缺的必需品,对城市社会、经济发展和人民生活具有重要意义,因此,有必要保持政府对城市基础设施的控制权。在积极推进投资主体多元化的进程中,应加强有关政策法规的配套建设。落实投资责任,适度限制投资回报,减少城市基础设施消费者和使用者的负担,特别是与居民日常生活息息相关的城市基础设施的使用代价。

5         结束语

　　对城市基础设施建设进行社会多元化投资与国有企业改革和资本市场的发育相适应,融得更多的资金用于城市基础设施建设。在城市基础设施领域推进投资主体多元化,是一个需要不断完善的长期过程,更要完善政府的监督职能,加强相关政策法规的配套建设,更好地为城市社会经济发展服务。

[参考文献]

[1]　郑振秀,杨沛霖 城市建设资金管理[Ｍ] 北京:中国建筑工业出版社,1989.

[2]　王延辉 城市经济制导管理[Ｍ] 北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]　任俊生 中国公用产品价格管制[Ｍ] 北京:经济管理出版社,2002.

[4]　城市基础设施投融资体制改革课题组 国外城市基础设施投融资比较研究报告[Ｒ] 2001.4.

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