On Designers’ Contract Administration on Behalf of Employer

Abstract: This paper presents the international practice of selecting consultant service for contract administration on behalf of the Employer during construction against the current practice in China. It is of the authors’ opinion that Chinese architects and/or engineers shall carry out constriction contract administration on behalf of their employers. The paper explains the reasons for the Employer to select the original designers of his construction projects as Architect/Engineer thereof and the advantages that can be obtained in doing so. Delegation of contract administration duties by the Employer to the original designers will not only help bring design and construction under a coordinated administration by the designers but also set an incentive for designers to improve their design quality. In addition, the proposed practice will help export Chinese consultant service, building materials and equipment. The authors believe that it is not a proper practice to limit the scope of service that the designers in China can provide to their employers. The limitation is to the detriment of design industry growth of China both at hone and abroad. The authors believe that the overseas operations of Chinese contractors can not grow as we expect until Chinese design service is accepted internationally.

Keywords: construction supervision reform; designers; contract administration; employer

   从1988年开始，我国逐渐将建设单位对建设项目施工阶段的管理委托给了第三方。经过10多年的努力，这种做法已经形成了目前的“建筑工程监理制度”。《中华人民共和国建筑法》第31条规定“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。”但是，该法并没有规定哪些单位可以充当工程监理单位。我国目前普遍的现实是建设单位按照《建筑法》之外某些规定的要求，请独立于设计单位之外建立起来的监理公司充当这一角色。这种做法与国际惯例有很大的不同。

1 由谁代表建设单位实施监督

    国外由谁代表业主监督施工过程呢?我们先来看世界银行和国际咨询工程师联合会(FIDIC)对此问题的态度。

    从《世界银行借款人以及世界银行作为执行机构使用咨询专家的指南》川第二部分“借款人雇用的咨询公司”可以知道世界银行的看法:

    2.16 在有些情况下，雇用或继续雇用某一特定公司是有好处的。……使其从可行性研究阶段开始继续……到实施阶段。如果一个公司已经对项目进行投资前调查，……则继续工作就有在基本技术手段上可以联贯一致的好处，……如果聘请另一家公司来做详细工程设计，则通常该公司将希望对初步设计及成本估算进行深人复审，甚至会推倒重来。

    2.17由从事准备工作的公司来承担实施和监督工作通常是可取的。这可以保证在实施阶段正确理解合同文件的要求，并在实施过程中对设计确实需要进行修改补充时所作的修改能与设计基本概念相吻合。对有些类型的项目，如大水坝、电站和一些工业项目，设计咨询人只是在同意授予合同以后,在项目实践过程种才准备施工详图.因此,对这类项目,通常应指定设计咨询人从事建设监督。

    至于国际咨询工程师联合会，《业主/咨询工程师标准服务协议书应用指南》(简称“白皮书应用指南”) [2]第三章“白皮书—附加讨论B.责任和保险”是这样说的:

    第16 条双方之间的责任 a)咨询工程师之间的责任划分

    FIDIC的看法是，在项目设计和执行阶段均应雇用同一咨询工程师，这也同‘世界银行指南’(供世界银行借款人雇用咨询工程师时)使用(1981.8)相一致，……。

    笔者认为，我国建设项目施工阶段的管理也应当尽可能让项目的设计单位承担。实际上，在这方面我们已准备迈出第一步。据《建筑报》1999年11月23日报道:

    为逐步完善我国建设市场运行机制，实现与国际接轨，确保建设工程质量，建设部日前明确指出，允许取得监理资质的设计单位对自己设计的工程进行施工监理。

    长期以来，有些设计公司虽然具有监理资质，但只能对其他公司设计的工程进行施工监理，不能监理自己设计的工程，这样往往造成自己的设计意图在施工中不能充分体现出来，影响了设计的质量和效果。

    设计单位监理自己设计的工程的施工过程，有利于工程设计意图的实现，有利于工程质量的提高，也是国际通行的做法。《中华人民共和国注册建筑师条例》中也明确:注册建筑师可以‘对本人主持设计的项目进行施工指导和监督’。[3]

    综上所述，参照国际惯例将《建筑法》中所说的职责交给设计单位有多种好处:①可以减轻业主的负担;②提高设计质童;③有利于加强对建设项目的全过程管理;④便于采用边设计边施工等新的建设方式;⑤有利于我们的建筑企业开拓国际市场。总之，可以提高我国建设事业的效率，大大提高我们在国际律筑市场卜的份额。

1.1 减轻业主负担

    建设监理制的本意之一是实现施工过程监督的专业化和社会化，减轻业主的负担。但是，实践的结果表明这种做法却以另外的方式加重了业主的负担。在实行建设监理制之前，我国绝大多数建设项目采取的是设计一招标一施工的传统建设方式。设计和施工由不同单位完成。一般是业主先委托一个设计单位进行设计。设计完成或接近完成时，业主再找一个承建商，按照设计单位完成的设计文件进行施工。在这个过程中业主要分别同设计单位和施工单位联系，协调这两者之间的某些方面。在实行建设监理制之后，业主还要另选择一个监理单位。这样一来，参与建设项目的单位就增加了。各个参与者之间的关系远较以前复杂，彼此之间沟通和协调所需要的时间和精力大大增加。业主不但要协调设计和施工两者之间的关系，还要协调设计与施工、设计与监理以监理与施工之间的关系，增加了工作量。由于种种原因，现在的许多业主仍然履行着建设监理制所设想的应当交给监理单位的职责，不愿意将其交给后者。结果，许多监理单位沦为单纯的质量检查员。

    将对施工单位的监督职责交给设计单位，业主可减少沟通工作量，能够大大减少因关系复杂而浪费的时间、精力和财力。

    简化关系，减少矛盾对于发达国家的业主的项目管理来说是一个很重要的考虑。设计—建造方式之所以近些年在国际上盛行起来，原因之一就是业主在这种建设方式中仅同一家公司签约，由后者完成规划、设计、施工、试运行的全部工作，可以大大减少业主的协调负担。设计一建造合同安排避免了设计与施工由不同的公司承担时常发生的大多数矛盾。

    另一方面，在我们今后的经济社会发展中将有越来越多的民间建设项目。这些项目的业主不会象过去和现在的大、中型国有企业或政府部门那样有足够的项目管理人员。他们会更加珍惜自己的宝贵时间、精力和财力，希望简化建设过程、不愿意把自己的资源耗费在处理错综复杂的关系方面。

1.2 提高设计质量

    目前，勘察设计的质量已成为社会关注的问题。近些年来设计质量降低的原因是什么？如何扭转这种局面?已有人对此做了分析。笔者认为，除了他们指出的原因之外，设计质量下降还有一个重要的原因，那就是设计人员与施工过程的脱节。这种脱节使设计人员放松了对施工图纸质量应当担负的责任。笔者认为，我国20世纪60年代和70年代设计人员和施工过程紧密结合，是当时施工图纸中较少出现错误的重要原因。进人20世纪80年代以后，设计人员逐渐减少了同施工人员和施工过程的接触。特别是在引人独立于设计单位的监理单位以来，更从某种程度上切断了设计单位和施工单位之间的本应当有的直接联系。从认识论上来看，设计人员在编制设计文件完毕之后，应当参与施工过程，从中检验和发现设计的不完善，甚至错误之处，并对其进行及时修改和补充。只有这样才算是完成了设计的全过程。也只有这样，才能积累经验，才能将吸取的经验应用到以后的设计过程中去，才能在以后的设计中避免以前的教训，才能不断地提高设计的质童和水平。设计人员参与施工过程能够使他们真切地关心经过自己之手设计、计算和绘制的图纸的质童。现在的这种建设监理制在某种程度上打断了上述认识过程，使设计人员，特别是年轻者越发脱离这个认识过程的第二阶段，不利于他们成长，不利于他们提高设计水平。

1.3有利于加强建设全过程管理

    建设监理制原来的另外一个设想是，让独立于设计单位的监理单位在项目建设全过程中为业主提供多方面服务。实践表明，现在大多数的监理单位未能做到这一点。而在另一方面，不少的设计单位已经在逐步扩大对业主的服务范围。例如，有些建筑设计人员已经为一些建设项目的业主进行“策划”，取得了很好的效果。还有的人写出了这方面的专著。无论是从理论，还是从国内外的实践来看，设计单位要比现在的监理单位更能在决定建设项目成败的前期诸阶段为业主提供更好的服务。如果说在建立建设监理制的当时，许多设计单位由于历史、认识、人力资源、能力和竞争意识不强等各方面的原因，不能或无力为业主提供全过程服务的话，那么，现在的情况已经大不相同。国内设计市场经过近20年的发展，已呈现供大于求的迹象。在这种形势下，不少有作为的设计单位充分利用自己在人才、技术、知识、经验和信息方面的优势，积极地扩大自己的业务范围，主动为业主提供更好的服务。

1.4 便于采用边设计边施工等新的建设方式

    20世纪70年代以来，世界上各国之间及其国内的竞争日益加剧。他们在经济结构调整、产品更新换代以及其他活动中都希望有关的建设项目尽快完成。为此，许多项目都采取了边设计边施工的方式。显然，在这种情况下，将监督施工单位的责任交给设计单位是十分方便和有利的。笔者坚信，我国目前禁止边设计边施工只不过是权宜之计。在建设事业管理体制进一步改革以及加入WTO之后，我们的一些建设项目也必须采取边设计边施工的方式。将监督职责交给设计单位，既便于设计人员实现设计惫图，又便于设计与施工的协调，还便于实现监督。

1.5 有利于我们的建筑企业开拓国际市场

    1996年我国国民经济“软着陆”，特别是1997年亚洲金融危机发生后，中国政府实施了促进经济增长的基本策略，有关部门积极配合，采取措施推动我国建筑业的出口。那么，现在国际建筑市场上是什么样的形势呢?我国建筑企业在国外建筑市场上仍然以提供施工服务为主，干了近二十年，最大企业的营业额刚刚上升到世界大承包商名单上的第20位。但相比之下，发达国家的大建公司的业务范围却包括了规划、可行性研究、咨询、设计、施工、运营等各个方面。他们主要依靠设计咨询和供应材料设备赚取高利润，而不是依靠土建施工。某些外国政府非常重视并扶植本国公司从事国际咨询设计业务。其目的在于通过这些公司在国际市场上争得咨询设计权，取得咨询设计费收人，在设计中采用他们国产的材料和设备，促进出口事业。

    另外，国外大公司在国际工程承包市场上总是采取主动行动，了解当地政府的政策动向。他们主动为当地政府、私人业主或财团献计献策，自费做投资机会研究，可行性研究或初步设计，供他们参考，激发他们的投资兴趣。我们应当学习他们，积极引导当地政府提出对工程项目的新需求，建立工程承包新市场，要改变坐等投标机会的经营方式，应为当地政府、业主或财团提供超前服务。

   我们要能够同国外大建筑公司竞争的能力，就必须在咨询、设计上下功夫，提高自己的咨询、设计能力。而我国目前的建设监理安排实在有碍于设计单位提高他们的咨询能力。

2 关于设计人员的公正性

    不少人担心，设计人员监督自己设计的工程施工会掩饰自己设计中错误。笔者认为，这种担心是不必要的。因为国际经验以及我国建筑业的发展史都表明，在竞争激烈的市场经济中，当设计人员发现自己设计中的错误时，他们采取的不是掩饰，而是相反的态度，即积极配合业主和施工单位，采取补救和改进措施。设计人员能否做到这一点，关键在体制。目前我们已经有了这种体制，即注册建筑师和注册工程师制度。国际经验表明，专业人员注册制度能够让设计者个人对其设计文件后果承担起责任。这种责任制度、设计服务市场的竞争、舆论监督和民众监督结合起来就可以形成了巨大的压力促使他们将设计质量和工程安全当作自己职业生涯的头等大事。当然，业主愿意自己或另外请人代表自己参与设计过程在国际上也非常普遍。

    值得大家回忆的是，我国1949年以前没有现在这样的监理公司。许多工程施工时请设计者代表业主来管理，其中典型的例子是中山陵工程。1925年，年青的吕彦直荣获孙中山陵墓设计首奖，随后被孙中山陵墓管理委员会聘为建筑师，请其对该工程的施工进行管理。其间吕彦直认真、严格、一丝不苟，燕得了同样认真的爱国承包商的尊重和真诚合作，他的工作经受住了历史的考验。

3 尽快建立以市场竟争机制为基础的行业组织

    还有的人担心，在目前设计质量下降的情况下，再让设计人员代表业主监督施工是否合适。笔者认为，设计质量问题的解决，归根结底要靠认真执行已经建立起来的制度，包括认真执行已有的法律法规。一套体制能否见效，要靠认真的实施，靠足够时间的坚持。笔者认为，目前设计质量下降是暂时的，其主要原因就是政府现在没有能力认真地执行已经颁布的法律、法规。只要认真执行建筑法、咨询设计单位的资质管理制度、建设工程质量管理制度和专业技术人员注册制度，就能够解决。不应当将由于未认真执行制度而产生的暂时现象作为反对设计人员监督自己设计的工程的理由。

    实践已经证明，如果没有有效的执行机构或机制对于违法行为和违法者及时、准确地加以惩处，则法律法规再多、再详细、再具体，建设市场参与者也不会认真地承担在建设工程质盆方面的职责和义务。

    如果为执行以上法律法规而单独设立一支执法队伍，又会使政府膨胀，社会又要付出高昂的代价。笔者认为，我们的出路应当是尽快建立象发达国家和地区那样已经存在百年以上的非官方的设计人员行业组织，例如建筑师协会、土木工程师协会、结构工程师协会以及国际咨询工程师联合会等等。他们的这些协会都是设计、咨询人员以个人名义参加的。这些非官方的专业团体在提倡、督促和监督设计人员遵守职业道德，确保为客户提供高质量服务方面发挥作用了很好的作用。而我们现在的建筑学会、土木工程学会等不能发挥这样的功能。至于全国注册建筑师管理委员会、全国注册工程师管理委员会(结构)等等，仍然属于政府机构，同样不具备这样的功能。

    以上道理，同样适合于施工单位应当承担的施工质量责任。

4 其他需要解决的问题

    若按照国际惯例，让设计单位代表建设单位监督施工过程，还有其他若干问题需要解决。其中主要有:

    1)设计单位要派出工地代表，即国际上叫做建筑师代表或工程师代表的人员。我们的这些人员要能够胜任，就必须补充或加强施工技术、项目管理，特别是合同管理的知识，否则难当此任。至于人力问题，笔者认为问题不大，因为现在许多设计单位任务并不饱满，有条件派出人员常驻现场。

    2)现已经存在的专事施工质量检查的监理公司将来的作用和地位。笔者认为，这些公司可以分包设计单位施工过程管理的一部分工作，例如质量检查;也可以同设计单位合并或合伙，参加工程的设计过程;还可以充当设计单位工地代表的助手。如果能够实现这一点，前面的设计位人手不够的问题也就迎刃而解。

5 施工阶段管理的职责

   设计单位接受建设单位的委托，对建设项目的施工阶段进行管理，但其具体职责应当有哪些呢?《建筑法》第32条规定:

    “建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

    工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。

    工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。”

    上述规定中的任务和职责，大多数监理公司现在还没有完全做到。即使做到了，也同国际惯例差得远。在这方面，国际咨询工程师联合会的见解和建议具有代表性。“白皮书应用指南”第4章“附件A—服务范围”中说:"12.执行(就是施工阶段—笔者注)

    ……

    (b)合同方面的职责    在有关咨询工程师管理合同的职责方面使用‘监理’(Supervision)这一措词时可能会产生很大误解，因而这种用法需要避免:读者会注意到，参考书目(14)和(15)一红皮书和黄皮书中都避免使用‘监督和监理工程’(Watch Over and Supervise the Works)，这些在以前的版本中能够看到，而现在使用‘合同中规定的职责’(Duties Specified in the Contract)这一措词。如果需要简洁地说明这类职责，可使用‘管理合同和检查工程’(Administer the Contract and Inspect the Works).

    (c)作为合同管理者的咨询工程师

    同样，有必要将作为业主顾问的咨询工程师与作为被任命的合同管理者，有时被称为‘工程师’(FIDIC) ,‘监理者’(EEC)等的咨询工程师明确加以区分。本指南使用‘工程师’一词。

   这样，在本附件A中就需进一步阐明要点，除以上……内容以外，以下内容可能是适当的:

   执行合同所需的附加设计工作在必要时将由咨询工程师准备，或按其安排由履行合同职责的职员准备’，以及/或咨询工程师应履行有关合同规定的工程师的职责。除非另外商定，这些职责应为国际咨询工程师联合会(FIDIC)出版的《土木工程施工合同条件》(第4版)和《电气与机械工程合同条件)(第3版)’中规定的职责。以及/或

    ‘咨询工程师在履行工程师的职责时，可自行决定根据合同将职责授权给其代表.如果合同允许此类授权的话’。

    如果业主在红皮书和黄皮书规定的限制之外，仍欲限制工程师的权力的话，此类限制必须在施工合同中的‘特殊应用条件’中加以规定。根据白皮书第5条(II) (d)，咨询工程师将自动受到此类限制，但在咨询协议书第2部分或本附件A中对此类限制加以规定则不失为一个很好的办法。”

    至于FIDIC《土木工程施工合同条件(第4版)》，即红皮书中规定的工程师职责，多数读者可能已经很熟悉，在此仅罗列如下。相比之下，《建筑法》在这方面的规定还不够具体。

    按照红皮书，工程师的作用有两个。按照第2.6款，他行事要公正，说明他是介于合同双方的中间人，按照第67条，“争端的解决”，他是准仲裁人。即如果业主和承包商之间关于合同或工程的施工出现了分歧，“包括有关工程师的任何看法、指示、决定、证书或估价产生的所有分歧”，首先应将争议的事情提交工程师，工程师收到之后84天内作出决定。

    在红皮书第一部分，即通用合同条件第2.1款为工程师规定的职责和权限是:

    “(a)工程师‘应当履行的’合同中规定的诸职责;

    (b)工程师‘可以行使的’合同中规定的或合同中必然会隐含着的‘权限’。……”

    工程师‘应当履行的’合同中规定的诸职责主要有:

    (1)签发补充图纸，包括放样图(即可用于最后工程施工的图纸);

    (2)签发支付证书，以便业主向承包商支付工程款和结算款;

    (3)指示工程变更或停工，签发移交证书;

    (4)决定承包商索取的款项或要求延长的时间;

    (5)裁定业主和承包商之间的争议，等。其它则遍布合同全文。

    从以上介绍中不难发现，工程师职责的主要部分不是检查施工质里，而是合同管理，与目前我们的监理单位主要负责施工质量的检查和监督的情况大不相同。至于施工质t的检查、控制和保证属于施工单位的责任。

6 结束语

    上文中的分析和建议，目的是让我们建设事业的管理体制适应市场经济发展以及即将加入WTO的新形势，借鉴国外业主施工阶段管理的成熟经验，更加完善我们建设事业的管理体制，充另发挥设计人员和现有监理人员的各自作用，提高设计质量、施工质量以及整个建设事业管理的质量和效率。从对施工过程进行监督的角度，我们应当让设计单位担当主要角色。目前单独设立的监督力量一部分可以逐步改变成咨询设计单位的一部分。这样做不但有利于恢复设计和施工两个阶尽应有的内在联系，有利于设计单位更好地实现自己的设计意图、提高设计人员的责任心和设计质量更好地代表业主管理好建设项目的施工阶段，进而提高国内建设事业的效率，也有利于促进我国咨询设计服务的出口。作者认为，目前国内大多数设计人员业务范围仅限于设计的做法不利于他们提高为业主提供多方面服务的能力，不利于提高他们在国际咨询设计市场上的综合竞争力。作者认为，只有当我国的设计人员在国际建筑市场上占有一席之地时，我国对外工程承包业才能上一个新台阶，才能真正推动我国建筑材料和机械设备的出口。

参考文献:

[1]财政部世界银行业务司.世界银行重要文件资料汇编(1994年增订本)[M].北京:中国财政经济出版社，1994.

[2]国际咨询工程师联合会(FIDIC).张水波，周可荣.业主/咨询工程师标准服务协议书应用指南[M].北京:航空工业出版社，1995.

[3]杨荣.建设部允许取得监理资质的设计单位可同体监理[N].建筑报(新闻周刊),1999-11-23(1).

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