碧森尤信 公众参与(public participation)城市规划一般是指公众参与城市规划的调查、构想、决策、实施和评议等。这种运行机制体现了公共活动领域的民主、公平、规范和权威性。公众参与城市规划要适应社会发展的趋势, 保证城市发展的整体、长远利益, 维护公众利益, 亟待进一步完善, 尤其是在评价方面需要建立科学的制度化体系, 它是保证公众参与城市规划成功实施的重要环节。本文在对公众参与城市规划理论的研究基础之上, 借鉴多学科的相关方法, 对构建公众参与城市规划评价体系的制定原则、基本指标和重要环节等作了初步探讨。

一、公众参与城市规划评价体系的制定原则

　　公众参与城市规划评价体系的制定首先要遵循公正、公平、公开的原则。公正象征着权力制约机制, 使得政府干预在纠补市场失灵的同时避免和克服政府失灵, 被征询或参加评议城市规划项目的对象选择(抽样)应具有代表性, 以保证参加评议的公众来自社会各个阶层, 并能代表一个社会断面。公平象征着利益协调机制, 公平地分配和协调有限的自然资源和社会资源也是城市规划的基本目标之一, 公众参与城市规划的全过程都必须在协调各社团利益的基础上找出真正体现公共意志的公共利益, 这种公共利益方为政府制定规划和实施规划的政策依据所在, 并成为规划得到公众支持的有效途径之一。公开象征着信息互动机制, 必须保障公众对城市规划工作的知情权、参与权和监督权, 提高行政权力运用和行政工作运行的透明度, 维护社会公正。

　　其次, 公众参与城市规划评价体系的制定必须具备针对相关性。现阶段我国公众参与的技术和方法大多都是从西方借鉴而来, 有着各自不同的模式和具体的目标, 因此一定要根据我国国情和各地实际情况选择评价指标, 确定方法和流程。公众参与城市规划的评价是一项社会性很强的工作, 要把规划项目可能对环境、经济、社会、资源、人群健康所产生的正负影响相关的内容向参加评议的公众做详略适当的公告或介绍, 使公众能快速清楚了解项目的整体情况, 以便做出正确的评价意见。

　　再者, 公众参与城市规划评价体系的制定必须具有较强的可操作性。向公众征询意见的内容或指标结果处理应该有定量统计, 使评价更具有说服力, 评价结果应易于操作决策, 还要充分照顾到各阶层公众的认知能力和教育水平, 需要向公众征询意见的评价指标或因子描述要简单、明了、易懂,不要繁琐或太专业化。

　　最后, 公众参与城市规划评价体系的制定要遵循动态性原则。各项规划的项目类型、运行阶段、受影响阶层(公众构成)都是在不断调整中的, 因此向公众征询意见的内容或指标与侧重点就不同, 评价指标应进行动态调整。公众参与城市规划评价体系各要素的权重, 可依具体项目的主要因子及对不同位置人群影响的大小采取不同赋值原则, 也可根据参与公众的意识差距来制定不同的权重等级。

二、公众参与城市规划评价体系的基本指标

(一)参与对象的代表性

　　公众参与对象的代表性是影响公众参与城市规划有效性的重要因素之一, 参与对象对项目的熟悉程度以及调查对象的背景情况都可能影响其代表性。一般情况下城市居民生活直接受项目影响, 对项目的关注程度较高, 而远离项目选址的群众的关注程度则不够。此外, 公众的区域发展意识、思想文化素质和法制观念都影响其对城市规划持有不同的心态, 对公众参与的有效性也有一定的影响。为消除距离远近及背景的外界影响, 整理分析过程中, 采用特尔斐法对不同的对象赋权重值。基本上采用距离占70%、背景占30%的比例计算权重值,具体范围确定依具体项目而定, 背景可通过对象的文化层次或职业等加以体现。[ 1 ]

(二)公众参与面、参与率和参与度

　　公众参与面实际上是从公众参与的广度、范围等来考虑的, 主要考察公众参与城市规划项目活动的横向范围的程度, 它可以从宏观和微观两个层面进行考虑。宏观层面是对一个地区全部规划项目公众参与的广度、范围的描述, 而微观层面是关于某个具体规划项目的公众参与广度、范围的描述。

　　其中宏观层面可以用公式表示为:

　　公众参与项目数/城市规划项目总数×100%

　　参与人数/理想参与人数① ×100%

①理想参与人数指的是某个规划项目所影响的公众人群数量, 它可以通过专家评估或者特尔菲法得到。

　　微观层面可以用公式表示为:

　　1/y系数×实际参与人数/理想参与人数 

　　宏观层面的公式我们易于理解, 而微观层面的两个参数则须分别对参与人数广度、范围的比例和参与的公众内部各阶层的人群做进一步的比例分析。借鉴经济学上对基尼系数的定义, 我们可以依此对y系数进行如下的阐释(见图1) 。 

　　从图1可见, 如果存在完全公众参与, 那么占公众人数10%的某个社会阶层就应该占参与人数的10% , 占公众人数15%的某个社会阶层就应该占参与人数的15% , 如此等等。这就得到一条起自原点的45度线———基线。但是实际运作中可能是占公众人数10%的某个社会阶层占参与人数的30% , 而占公众人数30%的某个社会阶层占参与人数的10% , 如此, 我们用y线来描述这种公众参与面的不平衡程度。y系数就是把45度基线与y线之间的面积加倍, 得到一种不平衡程度的度量。公众参与面是衡量参与主体与活动结合广度的指标。参与面越广, 表示参与主体与活动结合的范围越广, 公众的主体性发挥得越好。

　　公众参与率指的是城市规划项目中引入公众参与的相对值。它可以由“公众参与率=公众参与面3 公众参与度”得出, 它描述的是公众参与的广度与深度的综合。

　　公众参与度S 表示公众对某项目参与的深度。如果用调查问卷的形式对其评价, 其计算公式可表示为:

　　其中, S 为公众参与度; Ka、Kb、Kc …Kz 为不同类型的权重; Ai、B i、Ci …Zi 为不同权重等级在各答题所得的分值之和, Ai = ΣPiQi。其中i为分值的梯度个数; P为做出第i种选择的人数; Q 为第i种选择的分值( 0≤Q ≤1) ; Na、Nb、Nc …Nz 代表对应权重等级样本量; m 代表权重类型数; n代表问题个数。[ 2 ]

　　公众参与等级依不同案例权重赋值和分配情况, 计算出Smax(极大值) , 在(0, Smax)以不同比例分为四档(见表1) 。

 

　(三)公众参与城市规划的效率和效果

　　决定公众参与效率的各个评价要素相辅相成、缺一不可。对公众参与城市规划进行评价, 最大的困难在于对公众参与的概念定义和作用认识的模糊和不确定, 公众参与城市规划是一个环环相扣的复杂难题, 无论是规范性框架还是实证性框架, 都只是从某个特定角度出发得到的部分认识, 无法涵盖公众参与效率评价所需要的全部内容。我们不仅需要针对特定的问题和群体进行深入探讨, 为日后更加深入的研究提供工具和方法, 还需要不断加深人们在这方面的知识积累。通过现有的文献研究分析, 可以将决定公众参与效率的评价要素总结成为7个方面(见表2) 。[ 3 ]

 

　　在这7个因素中, 引起争议最多的是公众参与的目标确定和结果输出, 其次是团体参与和参与者特点, 而对公众参与和决策实施的资源与资金支持争议最小。从公众参与有效性的7个方面出发, 这对公众参与效率评价的研究具有建设性意义, 它为组织公众参与活动提供了相关指导, 指出在活动过程中应密切注意可能出现的问题。

　　谢莉·安斯汀( Sherry Arnstein) 1969年通过对公众参与实践的分析, 发表了“市民参与的阶梯”(A Ladder of Citizen Participation)一文, 根据市民参与的程度, 提出了公众参与的阶梯的概念, 将公众参与分为八级, 三个层次, 其三个层次也可以理解为公众完全被动的阶段、受约束的尝试阶段和受引导的互助合作阶段, 反映了公众在参与中的地位和作用的高低(见图2) 。这一分析对公众参与城市规划效果的评价具有相当的指导意义。

 

三、公众参与城市规划评价体系的构成

(一)公众参与城市规划的范围和对象

　　公众参与城市规划的范围要与项目所确定的评价范围基本一致。公众是一个内涵广泛的概念, 通常是指所有实际上或潜在地关注、影响一个组织达到其目标的政府部门、社会组织及个人, 因此公众参与城市规划的对象一般以拟建项目所在区域内的人员为主, 根据项目性质及特点也可邀请少量的外地专家学者, 其人员应来自社会各个阶层, 能代表一个社会断面, 一般可以采用分层抽样方法在各个阶层中抽样确定对象。公众参与城市规划的对象是指对城市规划中哪些事务发表意见, 这些事务一般都与公众利益密切相关,直接与公众的生活和生存相关。本来这些事务的处理和管理应当由政府来承担, 但是在现代社会, 政府在处理这些事务的过程中主动地以制度化的方式自觉地接纳公众参与。

(二)公众参与城市规划评价的阶段划分或程序

1. 初评

 

2. 详评

 

　(三)编制公众参与评价书(表)的内容

　　公众参与评价书(表)由项目简介、评价指标(因子)体系、评价技术要求或说明等部分组成。

　　(1)项目简介。编制该部分内容要求篇幅短少、语言精炼、通俗易懂、描述不要“太专业”。

　　(2)评价指标(因子)体系框架(见图5) 。

　　(3)评价技术要求或说明。本部分内容主要是对如何填写公众参与评价书(表)和评分做出有关技术要求和说明, 以便能反映正确的公众参与效率和效果, 又有利于结果统计处理和分析。

(四)公众参与评价的形式与方法

　　公众参与评价的形式可采取访问法、问卷法和听证法, 访问形式可用判别法和一览表法对其进行评价分析, 通过举行听证会形式综合各方面意见,形成听证报告, 提出建议。这两种形式可用于公众参与初评。问卷调查的评价方法可采用矩阵法, 综合考虑公众参与效率、效果评价因子的“幅度”和“重要性”, 用分值在一定程度上定量地反映公众参与城市规划的总效率和总效果。

1. 矩阵结构

　　各种因子(评价指标)的影响幅度mij和权系数Wij可以构成一个评价矩阵(见表3) 。

 

　　表中mij表示第i种因素受到j种活动的影响幅度; Wij则代表相应的权系数。

2. 评价指标(见图5)

　　对于不同的项目各评价指标的贡献率也不尽相同, 统计分析时应针对不同项目的特殊性, 可考虑采用特尔斐法分别赋予各评价指标相应的权值。

3. 方法和要求

　　依据下述要求和内容分别给各评价指标的“幅度”和“重要性”评分。

　　影响因素幅度评分———将项目分成若干评价单元, 在各个评价单元内, 分别对同一评价指标要素(因子)按四个等级划分, 各个等级的给分标准是:最好( 3 分) 、好( 2 分) 、一般( 1 分) 、无影响( 0分) 。如果公众参与工作充足, 在数字之前置“ + ”号, 如果公众参与工作欠缺, 则置“ - ”号。影响因素重要性的评分———将评价指标要素(因子)的相对重要程度分成四个等级, 相应的评分标准是: 最重要( 3 分) 、重要( 2 分) 、较重要( 1分) 、不重要(0分) 。

4. 评分值的计算

　　总影响———按下式计算第i种因素受到的总影响:

　　项目的总影响———按下式计算第j种活动对各因素的总影响:

 

　　项目对因素的总影响———按下式计算项目对所有因素的总影响:

 

5. 结果判断及分析

　　通过矩阵法的评分及统计处理, 如项目的总影响为正数, 说明公众认为在总体上其参与具有良好的效率和效果, 正数值越大说明效率越高和效果越好; 如评分结果为负数, 说明公众认为在总体上其参与效率或效果欠佳。[ 4 ]

参考文献:

[ 1 ] 　刘衍君, 吴仁海. 环境影响评价中公众参与定量评价方法初探[ J ]. 云南地理环境研究, 2004 (4) : 71 - 73.

[ 2 ] 　刘年丰, 胡春华, 李丽珍, 等. 环境影响评价EIA中公众参与定量评价初探[ J ]. 数理医药学杂志, 2001 (6) : 487 - 488.

[ 3 ] 　Pat Crawford. 密苏里州立公园ADA指导委员会对公众参与有效性的评价[ J ]. 刘健译. 国外城市规划, 2002 (2) : 15 - 19.

[ 4 ] 　陆长清, 程　浩. 环境影响评价中的公众参与定量评价方法研究[ J ]. 环境与开发, 1999 (4) : 16 - 18.

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