1 问题的提出

    欧洲是世界上最早形成建筑交易制度的地方。近年来,由于各国建筑业的内在矛盾以及世界经济全球化的外在压力,欧盟各国的建筑交易制度都发生了并正在发生重大变革。本文简要介绍欧盟五国(英国、法国、德国、荷兰、意大利)建筑交易制度的特点和最近几年所发生的变革,并结合我国建筑业的实际提出若干思考与建议。

2 欧盟五国的建筑交易制度简介

    由于法律体系、生产方式和文化背景不同,欧盟各国的建筑交易制度也不同。下面介绍的欧盟五国建筑交易制度的变革不仅在内容上不完全相同,甚至在变革方向上也有很大差异。

2.1 英国:从“专业体制”到合伙制与私人融资

    由于专业人士及其组织在传统的英国建设市场中发挥着举足轻重的作用,所以这种体制被认为是一种“专业体制”(ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓｙｓｔｅｍ)。英国是世界上最早采用总承包方式的国家。在19世纪初,由于基础设施,特别是铁路的大量兴建,总承包方式得以产生和发展。土木工程师学会(ＩＣＥ,1818年)、皇家建筑师学会(ＲＩ ＢＡ,1834年)、皇家特许测量师学会(ＲＩＣＳ,1868年)等专业组织正是在这种背景下成立的。到19世纪60年代,这种“专业体制”已基本形成。

    “专业体制”明确规定了建设市场中各种参与人的权利、义务和责任,因而可以有效地保证工程质量。但是,这种制度在实践中也暴露出交易费用高、效率低下的弊端。它过分强调市场参与各方之间的对手关系,往往形成相互推卸责任而不是共担风险的局面。设计方不仅要承担本身的设计责任,还要考虑承包商在施工中的机会主义行为倾向,往往造成过度设计。

    英国建筑交易制度变革的重点是实行合伙制(ｐａｒｔｎｅｒｉｎｇ)与私人融资(ＰＦＩ,ＰｒｉｖａｔｅＦｉｎａｎｃｅＩｎｉｔｉａ ｔｉｖｅ)。合伙制可分为单项目合伙制和多项目合伙制。合伙制可以有效地降低交易费用,例如,希斯罗快速铁路项目由于采用了合伙制,所用测量师的数目就比传统方式减少了一半。合伙制的实施不仅改善了建设项目参与各方的关系,还带来组织结构的变化。英国国防部的两个项目采用合伙制,在组织设计时就改变了传统的做法,没有按照工作性质(即块块),而是按照施工工艺(即条条)进行组织设计。例如,负责建筑物立面的设计师和负责立面施工的承包商组合在一起,而不是和负责地基基础的设计师在一起工作。

    公共项目的特许委托经营(ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎ)被认为是200年来英国建筑业最具根本性的变革。特许委托经营是私人融资的一种形式,也可以看作合伙制的一种延伸。特许委托经营在法国已有300年的历史,而英国则是在英吉利海峡隧道工程中才首次采用这种方式。1994年“设计-建设-融资-经营”(ＤＢＦＯ,ＤｅｓｉｇｎＢｕｉｌｄＦｉｎａｎｃｅＯｐｅｒａｔｅ)方法开始在公路建设项目中使用,1996年公私合伙制计划公司(ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐＰｒｏｇｒａｍＬｔｄ.,又叫4Ｐ公司)的成立,加快了ＰＦＩ在地方政府建设项目中的普及。这些方法可以大规模动员私人投资,同时把设计、施工、经营、维护等各方面组合成为一个有机整体,最终取得缩短工期、减少交易费用的效果。目前,英国的许多公共交通、医院、学校、监狱等公共建设项目均采取ＰＦＩ方式,私人融资量已达到68 85亿英镑。

2.2 法国:专业人士与建筑企业之间的利益平衡

    80年代初法国的经济衰退导致了建筑交易制度的变革。从1981至1991的10年间,法国的大型建筑企业在建设市场中的作用显著增强,除了原来的施工领域之外,它们不仅涉足建设项目的规划、设计和物业管理,而且通过特许委托经营方式从事交通、通讯等基础设施的开发与经营。法国的公共工程管理法(ＬＭＯＰ,ｌａｗｏｎｔｈｅＭａｉｔｒｉｓｅｄ’ＯｕｖｒａｇｅＰｕｂ ｌｉｑｕｅ)正是在这种背景下制定的。ＬＭＯＰ明确规定了“设计-施工”(ｃｏｎｃｅｐｔｉｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ)的承包方式,鼓励大型建筑企业参与工程项目的设计工作。与此同时,ＢＯＴ方式也在法国得到广泛应用。

    建筑交易制度变革所引发的有关各方的利益冲突,集中体现在大型建筑企业与专业人士,特别是建筑师之间的争论与抗衡,以建筑师为主的专业人士对ＬＭＯＰ做出强烈反应。由于在专业人士、建筑企业和业主之间没有形成共识,1985年7月制定的ＬＭＯＰ迟迟不能颁布实施。1992年以来,法国的许多大型建筑企业在房地产危机中蒙受重大损失,开始重新思考自己的战略定位。在这种情况下,ＬＭＯＰ对“设计-施工”方式的应用做出了严格限制,几经修改的ＬＭＯＰ在1993年12月才得以颁布实施。虽然专业人士与建筑企业之间的利益平衡还要一直进行下去,法国的大型建筑企业通过近20年的变革,在建设市场中的作用已经是不可同日而语了。

2 3 德国:从面向业主需求到面向过程

    建筑承发包条例(ＶＯＢ,Ｖｅｒ ｄｉｎｇｓｏｒｄｎｕｎｇｆ櫣ｒＢａｕｌｅｉｓｔｕｎｇｅｎ)是德国建筑交易制度的主要文件,已有70年的历史。根据德国法律,公款投资建设项目以及政府投资额超过50%的私人建设项目必须按照ＶＯＢ的规则进行招投标。ＶＯＢ不仅着眼于工程的质量、成本和效益,而且强调中小型企业平等参与竞争的机会。

    在传统的交易制度中,业主及其代表建筑师占据了支配性地位。建筑师不仅负责确定建设项目的规模、形式、施工工艺和建筑材料,还要编制招标文件、施工计划、初步预算以及工期进度和组织计划。除此之外,建筑师还要协助业主进行招标。而承包商则处于决策链的末端,只是在上述一切都决定之后,才开始介入建设工程项目。承包商在建设项目中处于从属、被动地位,不能有效地控制和避免风险。

    德国的建筑交易制度改革的动力主要来自承包商,变革的特点是承包商在决策链中位置的前移。承包商在决策链中的位置越靠前,他在建设项目中能够发挥的作用就越大。根据承包商在决策链中的位置,可分为总承包(Ｇｅｎｅｒａｌｕｎｔｅｒｎｅｈｍｅｒ)、承担设计任务的总承包(Ｇｅｎｅｒａｌ櫣ｂｅｒｎｅｈｍｅｒ)和项目开发商(Ｐｒｏｊｅｋｔｅｎｔｗｉｃｋｌｅｒ)等不同方式。在第一种方式中,承包商在详细设计完成后介入建设项目;在第二种方式中,承包商要承担起传统方式中建筑师的作用;而在最后一种方式中,承包商的位置移到了决策链的最前端。这种“从面向业主需求到面向过程”的变革将引起德国建筑业的重组并形成新的格局:在国际或全德建设市场中,大型企业将成为主导力量;中型企业将主要占有地方建设市场;分包商的市场将被细化为若干领域(如混凝土工程、屋面防水工程、保温隔热工程、供热工程等等)。

2.4 荷兰:竞争与社团主义的结合

    以大公司、大工会等利益集团为基础的社团主义(ｃｏｒｐｏ ｒａｔｉｓｍ)在荷兰经济中一直起着主导作用。1958年颁布的经济竞争法和1987年颁布的建筑业竞争法规是荷兰建筑业的价格管理制的法律基础。成立于1963年的建筑业价格管理合作组织(ＳＰＯ)成员之间形成的卡特尔基本上控制了荷兰的建设市场,1996年荷兰建筑业只有37%的产值是通过招投标实现的。

    这种做法违背了欧共体关于建立一个基于竞争的共同市场的目标,1992年欧盟责令ＳＰＯ废止卡特尔协议,并对其课以相当于2250万欧元的罚款。迫于欧盟的压力,1998年1月1日,荷兰政府颁布了新的经济竞争法,荷兰建筑业也相应地一再修改它的价格管理法规。然而,这种改革只是停留在“竞争+社团主义”的层面,也就是说,在社团主义的基础上适当扩大竞争的程度。研究与培训基金(Ｏ＆Ｏ)可以从一个侧面反映出这种改革模式及其效果。长期以来,荷兰的建筑企业对研发活动和职工培训持消极态度,企业平均用于研发的资金只占其产值的0 5%。这是因为由个别企业开展研发活动和职业培训是有风险的,例如,由某一企业出资培训的员工往往会被另一企业高薪聘请而跳槽,这些员工的新雇主就成为“免费骑手”。在Ｏ＆Ｏ的框架下,建筑企业之间达成协议,以每一个员工缴纳一定的税金作为研究与培训基金,政府对此给予法律上的肯定。这样,研发活动和职业培训的成本和风险就可以由整个行业而不是由个别企业来承担,因而有力地促进了建筑企业的研发活动和职业培训。

2.5 意大利:增加透明度和竞争

    由于缺乏透明度和严格的建设程序,改革前的意大利公款投资建设项目的管理体制已经退化为一种产生腐败和丑闻的温床。意大利建筑交易制度的变革从加强立法入手。意大利政府先后颁布了1994年109号法、1995年215号法和1998年415号法等三项法令,其中,后两个法令是对第一个法令的补充和完善。这些法令以增加透明度和竞争为出发点,充分考虑了欧盟的有关规定,重新规范了公款投资项目的招标问题。

    为强化公款投资项目的管理,新的法令规定大型公款投资项目必须按照“可行性研究-三年计划-分年度计划”的建设程序进行,每一步都要有相应的工程概(预)算及融资措施,建设程序一旦确认就不能随意变动。新法令还明确规定了工程设计的三个阶段,即初步设计、技术设计和详细设计阶段。设计任务不能分包,在施工过程中不得随意改动设计内容。30万欧元以上的新建项目必须通过招标进行。

    新法令的一项重要内容是强调设计与施工的分离,不仅设计过程与施工过程要分离,设计人员与施工人员也要分离。这样做的目的主要是为了增加透明度,保证建设项目严格按照规定的程序进行。根据新法令,建筑企业无法过多地介入建设项目的设计工作,这是因为“设计-施工”(ａｐｐａｌｔｏ ｃｏｎｃｏｒｓｏ)的承包方式被严格限制在一些特殊的建设项目。法令还要求必须有业主代表(ｒｅｓｐｏｎｓａｂｉｌｅｄｅｌｐｒｏｃｅｄｉｍｅｎｔｏ)参与公款投资项目管理的全过程,业主代表一般应从政府行政管理部门的技术人员中选派。

3 欧盟五国的建筑交易制度的分析和比较

    综上所述,欧盟五国建筑交易制度的变革不仅在内容上,而且在方向上都存在着差异。通过变革,法国和德国的建筑企业,特别是大型建筑企业,在决策链中的位置前移,在建筑市场中的作用得到增强;意大利则强调设计与施工的相互分离,致使建筑企业无法过多地介入建设项目的设计工作;英国的变革重点在于推行公共项目的特许经营、私有化和合伙制;荷兰变革的原因主要是来自欧盟的外部压力,建设市场中的竞争仍在社团主义的框架中进行。

    建筑交易制度的比较研究,必须从各国的社会历史、文化背景、法律体系方面的差异入手。本文涉及到的欧盟五国中,英国的法律是不成文法,属于盎格鲁-撒克逊体系;其它四国的法律属于成文法,其中法国、意大利和荷兰属于罗马体系,德国则自成一体。法律制度的不同必然造成建筑交易制度的差异。比如,在法国和荷兰,城市规划具有法律效力,行政部门不得拒绝根据城市规划提出的建设项目申请;而在英国,对城市规划的解释和执行就有较大灵活性,在必要时甚至可以废止地方的城市规划。申报建设项目时,法国的要求比较简单;而英国要求提供十分详细的资料。因此,完成大型基础设施建设项目的申报工作在法国平均需要5年,而在英国则需要20年的时间。又如,在劳动力市场方面,单独的劳务承包方式在英国是合法的,而在德国和法国是非法的。因此,英国45%的施工任务都是采用劳务承包方式完成的,而德国和法国的建筑企业不得不长期雇用大量的操作工人。此外,有关建筑物的结构安全性能、建筑物能耗等方面的法规,各国之间也有许多不同。如表一所示,欧盟五国的建筑交易制度可以大致分为三种类型。

    尽管存在上述差异,欧盟五国在建筑交易制度的变革方面还是有许多共同之处:

●变革都是因为国内、国际建设市场竞争格局的变化所导致。

●变革主要集中在公共项目的范畴,这是因为欧洲建筑业的总产值大约有50%是通过政府投资项目实现的。

●为减少交易费用,在变革中出现了一些新的趋势。一是建立高信任关系的趋势,合伙制就是这种关系的典型代表。在这种关系下,为了取得共同的长远利益,建设项目实施各方均要克服短期行为。二是交易内部化的趋势,突出的例子是由政府部门设置的内部设计单位。

●新的制度安排都是通过立法实现的。

●变革最终会导致建筑业的重组。

●一个国家的变革不是孤立进行的,各国之间是相互影响、相互制约的。

4 思考与建议

    改革、整顿和规范我国的建设市场,根本目的就在于保证工程质量、减少风险、防止腐败。建设市场改革过程实际上是一次制度变迁,有效的制度安排是一种节约机制,建设项目实施各方之间的合作可以带来和谐与效率,从而把经济中潜在的收益转化为现实的收益。他山之石,可以攻玉。欧盟建筑交易制度的比较研究可以为我国建设市场改革提供有益的借鉴。国外有一些成功做法,比如公共项目的特许委托经营、合伙制等,可在市场条件比较成熟的地区进行试验,这样做可以取得事半功倍的效果。

    欧盟五国的经验表明,新的制度安排是需要通过立法实现的。稳定的和有权威的法律环境是市场经济有效运作的最基本的制度条件,加强立法是规范我国建设市场的重要内容。1998年3月颁布实施的《建筑法》是我国建筑立法的一个里程碑。尽管现行的《建筑法》还不完善,但是它确立了我国建筑生产活动的基本法律框架,更重要的是,它的实施可以提高全行业依法办事的自觉性。法国的公共工程管理法(ＬＭＯＰ)从制定到最终颁布实施共用了八年时间,期间经过有关各方利益的平衡和反复修改。这说明建设市场的法制化、规范化是一个长期的过程,不能一蹴而就。立法要十分慎重,不能就事论事,零打碎敲,要对整个建设法律体系进行综合研究,对《建筑法》的修改和完善也须持慎重的态度。

    提高建设工程造价管理的市场化水平是建设市场改革的必要条件。在目前我国建设工程造价管理体制下,建筑产品的价格不能发挥其应有的调节功能、市场信号传递功能和核算基础功能。甲乙双方都根据国家或地方政府规定的定额编制预算,并在此基础上取费。这样确定的投标价格不能客观反映投标方的技术水平和管理能力,如果在招投标过程中片面强调低价位的中标条件,其结果往往是保护落后、压制先进。《招投标法》规定了招投标的范围、程序及法律责任,对培育和建立统一开放、竞争有序的建设市场具有重要意义,但仅有《招投标法》是不够的,还必须按照“控制量、指导价、竞争费”的思路,加快建设工程造价体制改革。

    市场准入是整顿建设市场的关键措施。英国的实践表明,由于建设市场的特殊性,完全开放的市场竞争未必一定产生最好的效果,很容易产生“劣币驱逐良币”的现象。英国人提出的解决这一问题的办法是设置必要的行业进入壁垒,把不合格的竞争者拒之门外。在我国,由于市场不成熟、机制不完善,发生“劣币驱逐良币”的机会就更多,因此,更有必要建立健全市场准入制度。对设计、施工、监理单位和供应商都要严格资质审查和管理,杜绝通过挂靠承接工程的欺诈行为。

    建筑交易制度的形成和发展是一个路径依赖的过程。不同的国家具有不同的文化背景,处于不同的经济发展阶段,因而各自具有适合自己的建筑交易制度。建筑交易制度不应该是千篇一律、一成不变,而应该是丰富多彩、形式多样,并处于不断的制度创新之中。所谓国际惯例,实际上主要是西方发达国家在长期的国际交易中形成的一套游戏规则。我国的地理位置、社会制度和文化背景与西方国家存在巨大差异,而且建设市场不成熟、有关法规不健全、法制观念不强、从业人员的整体素质偏低,因此,在学习和借鉴国外经验时一定要从实际出发,在与国际接轨的过程中要充分考虑自己的国情。我国的建筑交易制度需要在实践中形成、发展并经受检验,只要其带来的收益大于制度成本,这种制度就是有生命力的。(作者单位:山东建工学院)

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